土地用途管制的主要内容精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇土地用途管制的主要内容，期待它们能激发您的灵感。

篇1

农业保护地役权是起源于美国的一种保护（公共）地役权。美国地大物博，人口相对中国却少得多，而土地资源和农地资源比我国丰富得多。但是美国在城市化进程中也出现了严重的农地非农化现象，于是美国从德国引入土地分区管制制度，用来管制土地开发的建筑密度和容积率。在进入20世纪后，各州开始采用分区管制政策，到1936年时，已经有1300多座城市制定了分区规划管制制度，到20世纪中叶，几乎所有的大城市都实施了分区规划管制政策。为了保护农地和农业以及生态环境、文物古迹等，美国各地方政府陆续颁布实施了农地保护法，如纽约州颁布了《农业和市场法》，土地分区管制立法呈星星之火燎原之势。但是，由于分区管制造成了土地权利人不能随意将农地转变为工商业用地，农地权利人认为这侵犯了自己的财产权，因而这一权利的实施受到越来越多的质疑。为了缓和土地权利人和政府在土地利用管制上的冲突，美国开始尝试用保护地役权制度降低分区管制对土地权利人的限制。保护地役权就是政府或基金会与土地所有权人签订协议，将其土地权利束中的开发权或发展权予以分离并转让给前者，地主不能在土地上进行开发建设，只能维持土地利用的现状，但是政府或基金会作为受让人会支付一定的补偿给地主，这就是发展权的购买（PDR）。1974年，纽约州萨福克郡首次推出农业保护地役权购买计划，用于保护耕地免受过度城市化的侵蚀。它通过向农地所有权人支付补偿金，收购其土地开发权，使其土地避免被用作它途。该计划不但约束政府，而且约束转让地役权的农场主；不但约束现在的所有权人，也约束今后受让该土地所有权的主体。因为土地虽然受限于地役权购买计划，但业主仍然可以用于耕种或出售、转让、遗赠等流转。现在发展权的购买计划已广泛应用于农地、环境保护等事业中。农业保护地役权购买计划的目标和靶向集中于耕地的保护，它是实现土地资源的可持续发展，特别是保护优质农地资源的重要政策工具。

二、农业保护地役权的运作

由于农业保护地役权大多涉及政府财政资金和政府债券等，其运作往往有较严格的程序控制。其一，项目申请与审查。一般是由土地所有权人向当地政府的农业资源保护委员会提出出售申请。该机构重点审查拟出售土地发展权的宗地的基本情况，特别是土地用于农业生产的面积，当然也可以根据土地出售发展权的目的是为保护农地还是环境敏感地、文物古迹而审查其相关的具体情况，但重点是保护耕地不被城市化蚕食。其二，综合评估与价格确定。经过政府农业保护机构初步审查后，该机构会组织专家对该宗地进行综合评估，主要内容是，该宗地是否具有农业生产能力，是否具有可持续性，与其他土地的距离和该宗地的周围环境状况。经过评估后，如果农业资源保护机构认定该幅土地具有收购价值，就会进行土地发展权购买价确定工作。如前所述，该价格是根据该宗地的所有权利综合的市场评估价减去抽掉土地发展权的价格之差，通常利用建筑密度来计算该价格。当然，该价格只是供农业部门参考，有的地方政府也允许土地权利人和政府相关部门协商确定最后的价格。其三，签定协议。发展权购买价格是协议的主要条款，但除此之外还有其他条款和一些细节需要在合同中约定，如土地所有权人是否有权在特殊情况下在其土地上建设一些必要的附属设施，如农业用的仓储设施、为特殊目的建造房屋等。因土地发展权购买目的的差异，土地所有权人的土地使用类型也有差别，具体的协议内容也会因土地的具体情况而异。其四，生效与执行。协议一般经双方签字盖章后即发生法律效力，并进行备案。政府将合同约定的款项支付给土地所有权人，其资金来源主要有两个途径，即政府筹措的公共资金（如前所述的政府财政拨款、税收、彩票收入、债券、农业保护基金）、非政府的民间组织（如一些基金会）筹措的资金以及企业和个人的捐款等。合同另一方则负有不得违约在土地上进行开发的义务，履行合同约定的受限义务。政府有关机构如农业保护委员会要在合同有效期内对其履行合同的行为进行监督。

三、农业保护地役权的执行效果与评价

美国农地基金会在2003年对全国46个代表性农业保护地役权计划进行了评估，截至2002年，这些计划总共购买了87.7万英亩的农地，总计花费了18亿美元，通过地役权的实施使这些农地得到了保护。由于该地役权保护农地的效果不错，得到了社会公众和国会的支持，2002年美国新《农业法》进一步加大了农业保护地役权的支持力度。在农地的范围上，法案规定耕地之外的草地、林地、牧场等也可以作为农地看待。在购买地役权的主体上，法案允许为保护农地而成立的非营利性组织可以购买农地保护地役权。同时，法案取消了计划的面积限制，加大了资助力度，这又促进了农地保护事业的发展。总体上说，农业保护地役权实质是一种保护农地的政策工具。它兑现了部分农地的价值，通过购买计划的实施，使那些真正想长期从事农业生产的农场主获得了融资和长期保有土地所有权的资格。而政府对参加计划的农场给予了税收上的优惠，使得农场更有竞争力。它体现了为公共利益做出特别牺牲的主体应当由社会给予补偿的理念，这种补偿不是对后者的恩赐，而是公平理念的必然要求。不过，这项政策工具所需费用过高，需要在适合本国国情的条件下进行移植，目前加拿大、澳大利亚、乌干达、坦桑尼亚和肯尼亚等国相继引入了这种制度。

四、美国农业保护地役权对我国的启示

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【关键词】县乡级；土地利用总体规划；修编策略；探究

土地利用总体规划是落实国民经济和社会发展在土地利用和管理上的规划，指导城乡建设和土地管理的重要文件。相对于省市级的规划，县乡级土地利用总体规划具有微观性和可实施性的特点，主要偏重于保护基本农田、控制建设用地规模和高效节约地利用土地。但是由于规划本身存在着科学性、前瞻性和可操作性等方面的不足，因此对县乡级土地利用总体规划进行改进和完善已经势在必行。

1.县乡级土地利用总体规划的特点

1.1县乡级规划必须强调落实性

在我国五级土地利用总体规划体系中，县、乡土地利用总体规划属于落实性、实施性、可操作性规划。县、乡规划的主要内容就是要落实上级规划下达的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地规模、土地整理复垦开发规模等各项控制性指标，合理安排生态建设和环境保护用地，划定好土地用途区。因此，县乡级规划修编的重点在于落实各项规划指标的定性、定量、定位、定序，在土地开发、利用、整治、保护的层面上确定各类用地的类型、规模、范围和时序。具体措施就是通过建设用地空间管制边界与各类土地用途分区来统筹安排各类用地，控制和引导城乡土地利用。

1.2县乡级规划要具有可操作性

县级土地利用总体规划属于管理型规划，在上级规划与下级规划之间主导性地担负着承上启下的作用。在县级规划确定规划主要目标，分解重要控制性用地指标后，乡级规划应按县级规划的要求，将各类指标以用途管制区的形式落实到1：1万的乡级土地利用规划图上，合理划定土地用途管制分区、分解土地规划控制指标，并将耕地和基本农田、城镇村和基础设施建设的用地规模落实到具体地块，做到文本、数据、图件、数据库相一致。经批准的新一轮县乡级土地利用总体规划将做为土地管理各项相关工作的依据。因此可操作性对县乡级规划至关重要，不仅关系到此次规划修编的任务能否完成，还关系到今后规划期内的各项指标的执行情况。

1.3县乡级规划重在协调供需矛盾

目前我国已进入工业化、城市化快速发展的重要时期，原本已经明显的人地矛盾也日趋凸显。我国的土地利用规划指标历来是自上而下控制，层层分解下达，落实到基层的县乡级规划各项指标都已经十分紧张，经济发展与耕地保护、建设用地与基本农田、用地规模与布局、各项规划之间的用地矛盾尤其突出。县乡级规划修编时如何因地制宜，统筹各类各区域用地，既落实上级下达的规划任务，又能协调土地利用、经济发展和生态环境保护三者关系，是一个困境和具有挑战意义的命题。

2.做好县乡级土地利用总体规划修编需要注意的问题

2.1强化对县乡级土地利用规划指标的科学合理性和可操作性的控制

县乡级土地规划的主要内容为保护基本农田面积、控制建设用地规模和加强土地的开发利用等，在上下级规划之间起着承上启下的桥梁作用。因此，在对其规划进行修编的时候，要充分的考虑到其指标的科学合理性和可操作性。首先要依据城镇建设总体规划，设置和预留城镇建设用地，以便预期外的县乡级重点建设项目在报批的时候，可以符合相关的土地规划要求，并且还要在保证基本农田数量和质量的前提下，增加城镇建设用地和减少农村建设用地。其次，要妥善的处理和协调好土地规划和其他规划之间的关系，尽量保持规划基期、人口统计数据和土地分类面积等方面数据的一致性，实现各规划资源之间的共享，为各规划共同顺畅的贯彻实施提供有利条件。最后还要增加各种土地规划研究图件的数量，丰富翔实与其相关的各项数据，细化规划的可行性论证，以及加强土地利用总体规划信息系统的建设工作，努力实现资源共享和对土地用途管制的全方位监控。

2.2县乡级土地利用总体规划修编应注重与新农村建设相结合

县乡级土地规划修编和新农村建设是整体和局部的关系。编制人员在编制土地规划的时候，就要充分的考虑到新农村建设方面的内容，加强对新农村建设规划的指导和控制，通过城镇和村庄建设的整体布局，逐步实现将农村居民点集中和聚集的目的。同时，土地规划修编和新农村相结合也有利于统筹安排新农村建设用地和其他各类用地，对于协调新农村规划和土地规划开发等专项规划之间的关系，引导新农村建设用地向集约节约方向发展有重要的意义。此外，土地规划修编和新农村建设相结合对于改进农村土地利用方式，推动规划目标的实现也有着积极的影响和作用。我国农村用地方式仍然较为粗放，只注重向外延伸，扩大农村的面积和规模，而增加的农村宅基地的建设使得可用耕地的范围进一步缩小，降低了土地的利用率。县乡级土地利用总体规划修编和新农村建设规划对农村建设用地进行了合理的安排和调整，通过对矿业用地进行整合的办法，既保证了耕地和基本农田的数量没有减少，又保证了质量的提高。

2.3县乡级土地利用总体规划修编应注重灵活性和机动性

首先，土地规划要分清基本农田和基本农田保护区的差别。基本农田是指为满足一定时期人口和社会经济的发展需求，依法不得占用的耕地和优质农用地；基本农田保护区是指为保护和管理耕地既优质农用地而划定的土地用途区，其面积大于基本农田的面积，而相对于基本农田多余的面积，可以作为基础设施和特定项目的建设用地。同时，在不影响基本农田保有量的基础上，可以对基本农田保护区内的用地依据相关的建设项目进行核减，而不必要具备相关的规划修改审批手续。此外，由于基础设施建设用地的不可预见性，在进行土地规划修编的时候，可以采取列清单和留通道的方式对其指标进行预留。当建设工程和项目具体实施的时候，修编人员再根据实际的选线定位情况，对规划图进行完善和补充。其次，土地规划修编要设定城乡建设用地规模边界和扩展边界。为了适应城乡建设发展的不确定性，编修人员在修编土地利用规划的时候，要在划定城乡建设用地边界后，再划定一定区域的扩展边界，便于城乡建设规划用地在空间布局上的调整，满足实际社会经济发展对建设用地的要求。最后要给土地利用规划留有弹性空间，实行弹性规划和弹性管制。在确保耕地保有量、基本农田面积不变的前提下，增加土地利用规划的弹性，以满足和适应区域社会经济发展战略对土地利用的要求，使土地规划在布局上更合理和贴近实际情况，切实发挥土地规划在土地管理中的作用。

总之，在县乡级土地利用总体规划的修编上，相关人员要充分的考虑到土地利用规划的科学合理性和可操作性，注重土地利用规划与新农村建设相互结合，将土地利用规划修编的更为机动灵活，使其在城乡经济建设和发展中的作用可以得到充分的展现。

【参考文献】

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土地利用总体规划是根据经济社会未来发展的要求，通过科学预测，对土地利用规模、布局结构、开发秩序所作的统筹安排，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设的重要依据。从我县来说，它事关当前城乡发展和工业项目建设用地问题，更事关全县经济社会能否可持续发展的问题。为此，各乡镇、各部门必须站在全县经济社会发展大局的高度，充分认识土地利用总体规划的地位和作用，高度重视这次修编工作。

（一）科学修编土地利用总体规划是适应土地管理新形势的客观要求。当前和今后一个时期，工业化、城镇化仍然处于快速发展阶段，资源环境约束日益加剧，农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻，建设用地供需矛盾非常突出，统筹协调土地利用的任务相当艰巨。就来讲，我县是农业大县，随着近年来经济社会快速发展对建设用地需求的急速增加，发展建设与耕地保护的矛盾十分突出。如何破解保护资源与保障发展的难题，实现全面建设小康社会的宏伟目标，是土地管理面临的新形势、新任务。这就要求我们必须从国情、县情出发，科学修编土地利用总体规划，统筹土地利用与经济社会发展，合理调控各类用地总量、结构、布局和时序。

（二）科学修编土地利用总体规划是落实国家土地政策的重要基础。党的全会提出，要坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线，实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。年10月23日，国务院又印发了《全国土地利用总体规划纲要（—年）》。《规划》包括总量指标、增量指标和效率指标三大类，其中耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量指标这六项为约束性指标，约束性指标是规划期内不得突破或必须实现的指标。这些指标再次传递给我们两个重要的信号：一是突出对耕地的特殊保护，二是强调对建设用地的控制。这两大信号突出了耕地保护与控制用地的核心管理意图，经济增长方式转变的土地“闸门”将进一步关紧。落实两个“最严格”的土地管理制度，实现这些指标，关键是实施土地用途管制。土地利用总体规划是土地用途管制的基础，只有科学修编并严格实施土地利用总体规划，落实土地利用管制措施，才能真正把国家的土地政策落到实处。

（三）科学修编土地利用总体规划是保障和促进科学发展的现实需要。就我县实际情况看，随着近年来经济社会的快速发展，一大批工业、民生、社会事业、基础设施等重点建设项目的实施，老的土地利用总体规划逐渐暴露出一些与经济社会发展不相适应的问题，制约了经济建设和社会发展。为保障和促进科学发展，我们必须通过规划修编，合理安排各业各类用地，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式实现根本转变；必须通过规划修编，加强区域调控和管制，统筹安排城镇和农村建设，促进区域协调发展，形成城乡经济社会一体化的发展新格局。特别是以工业化为核心，加大项目建设力度，加快推进城镇化是当前和今后一个时期全县工作的重点，这些都必须要有充足的土地指标作为保障。因此，各乡镇、各部门要充分认识到其重要性，从发展的角度、战略的眼光去认识，去谋划，踏踏实实、认认真真去做，绝不能敷衍塞责、应付了事，给今后发展留下后遗症。

二、抓住关键，突出重点，高水平完成新一轮土地利用总体规划修编工作

新一轮土地利用总体规划修编，基期年是年，一直要延续编制到年，时间跨度大，规划期限长，既要重新确定规划期间的土地利用战略目标和方针，又要根据经济社会发展需求，对土地资源进行调整分配。我们必须理清思路，抓住关键，科学统筹，高质量、高标准完成修编任务。

第一，要扎实开展上一轮规划实施评价工作。规划实施评价是修编规划的前提，也是规划修编前期工作的重要内容。我县上一轮土地利用总体规划于年开始修编，年批准实施。由于上轮规划没有预期到经济社会发展的快速推进，以及建设社会主义新农村、中部崛起和我县“工业强县”、“项目立县”战略的实施，逐渐暴露出发展战略定位不准、建设用地指标分配无法适应县域经济发展，以及土地利用空间布局，尤其是一般农田的布局不合理等问题。为了吸取经验和教训，我们对上一轮规划实施中存在的问题和不足要进行认真研究和评价，提出改进规划修编工作的对策和建议，增强新一轮规划的科学性和可操作性。

第二，要认真研究有关重要问题。要从加快转变土地利用方式的要求出发，有针对性地研究一些重要问题，为规划修编工作提供支撑。一是充分论证土地资源的承载力，科学分析经济社会结构变化趋势，研究提出统筹经济建设与土地利用的措施。二是对城镇化进程与农村居民点用地整合进行研究，提出规划期农村居民点用地的数量和空间布局，并研究实施农村居民点用地整合的新机制和保障措施。三是分析不同类型、不同区域土地的集约利用潜力，研究建立用地集约利用的规划指标体系，提出盘活存量用地的措施。四是研究我县社会经济活动对土地利用的方式、结构、布局的影响，分析社会经济发展与土地利用的互动关系，提出符合未来发展的土地利用模式。

第三，要正确处理保护耕地与促进发展的关系。保护基本农田是必须坚守的一条红线，只能提高不能降低。在落实最严格的耕地保护政策的同时，我们要清醒地看到，近年来，我县经济及城镇建设快速发展，规模不断扩大，潜力不断释放。虽然今年受金融危机的影响，发展速度会有一定的影响，但总的发展趋势不会改变。所以我们必须要正确处理好耕地保护特别是基本农田保护与加快发展的关系，围绕节约集约用地和土地可持续利用的要求，摸清土地资源“家底”，为今后城市拓展、产业发展、项目建设、新农村建设留足空间，确保长远发展。

第四，要推进节约集约用地。推进节约集约用地是规划修编的一项主要内容，也是一项主要原则。要按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，坚持把节约和集约利用土地作为经济社会发展必须遵循的基本准则，切实转变土地利用方式，强化管理手段，充分发挥市场配置土地的基础作用，以节约和集约利用土地为核心，统筹安排各业用地，实现经济社会全面、协调、可持续发展，不断提高土地利用效率。一是要对毁坏农田、旧宅基地、空心村和废弃的工矿企业用地进行整理复垦，对能够利用的低洼地、荒坡、荒沟进行开发，最大限度挖掘我县土地潜力，增加耕地总量。二是要控制各类建设用地规模，新上的工业项目能不占耕地的尽量不占耕地，城镇建设、农村住宅和基础设施建设要科学规划，合理安排，尽量少占地。三是要优化用地结构和布局，盘活土地存量，改变布局分散、粗放低效利用的现状。要继续加大闲置土地清查处置工作，大力推进标准化厂房建设，增加单位土地面积投资强度，提高土地容积率，实现节约集约用地。

第五，要做好相关规划的协调衔接。国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、土地利用总体规划，有机联系，密不可分。要加强土地利用总体规划与国民经济和社会发展“十一五”规划、城市总体规划、村镇规划、交通规划、水利规划、生态环境建设规划等相关规划的衔接，各专项规划的制定要认真贯彻严格保护耕地和节约用地的根本方针，将加快建设节约型社会，提高土地持续利用水平作为重要内容，建设用地不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围。要搞好上下级规划的衔接，下级规划要服从上级规划、专项规划要服从总体规划。要根据全面建设小康社会的要求，围绕国民经济和社会发展规划，充分考虑城市发展、产业发展、新农村建设等的需要，科学预测未来建设用地需求，统筹协调，留足空间，使规划真正起到严格保护耕地，促进节约集约，推动可持续发展的作用。特别是要围绕“一城五区、几个重点镇、八个重点产业、一项重点工程”的发展思路，搞好用地规划，留足发展空间；对近期规划实施的重大项目建设用地，要一宗一宗落实到具体地块，确保项目顺利实施。

三、精心组织，密切配合，确保土地利用总体规划修编工作顺利进行

土地利用总体规划修编是一项十分复杂的系统工程，涉及面广，工作难度大，加上9月底前必须提交全部成果，可以说是时间紧、任务重，必须采取过硬措施，狠抓工作落实。

一要加强组织领导。各乡镇和各相关部门要把土地利用总体规划修编工作作为近期的一项重点工作，明确目标，制定计划，精心组织，协调配合，切实把每个环节的工作抓紧抓实抓好。为了切实做好这项工作，县里成立了土地利用总体规划修编工作领导小组，成立了相关编制办公室。各乡镇也要成立相应的工作机构，落实专人负责土地利用总体规划修编工作。我在这里进一步明确：这项工作各乡镇书记是第一责任人，书记、乡镇长要亲自抓，及时解决修编工作中出现的新情况、新问题；凡是规划修编工作中的重大事项，要亲自过问，由集体研究决定，确保规划修编不吃“夹生饭”，一次成功。

二要注意宣传发动。土地利用总体规划牵涉面广，需要各部门、各行业的积极参与、支持和配合，各乡镇、各部门要充分利用各种方式，大力宣传规划修编的必要性、重要性和紧迫性；大力宣传土地利用总体规划的法律地位和权威性；大力宣传土地利用总体规划在引导地方经济社会发展中的重要作用；大力宣传规划用地理念，争取广大干部、群众、企业、行业、农村基层组织对规划的理解和支持。

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美国是一个高度发达的资本主义国家，实行的是公私兼有的多元化土地所有和分级管理体系。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。土地管理方面同样贯穿着服务经济社会发展、服务社会公众的理念和意识。

1　土地管理的任务和原则充分体现管理的服务新理念

美国土地管理局管理工作的主要目标是：支撑国有土地的健康、多样、多产开发与利用，满足当代及子孙后代对土地资源开发与利用的需求。对应任务主要有三方面：服务当前及未来公众、恢复和保持土地健康和提高管理绩效。“服务当前及未来公众”具体指提供环保型休闲及娱乐机会；提供环保型商业活动；保护自然、文化遗产资源；降低土地资源开发利用对公众卫生、安全及财产的威胁；提供土地资源信息；提供经济、技术帮助。可见美国土地管理一切以人为本的服务理念。而“提高管理绩效”所涉及的十项具体工作别提出一条即“收集和评价顾客、所有者及雇员反馈意见”，将客户服务质量作为管理绩效的重要评价内容。

美国土地管理工作有十大指导原则，从这些原则中更可以看出关于土地管理服务的重要思想。

(1)对自然资源进行多目标利用与长期价值管理，承认已经批准的土地用途将随时间的推移而存在利用变化。

(2)承认国有土地在提供开阔空间及保护文化、自然遗产中所起的重要作用。

(3)以顾客为中心，对顾客需求作出快速反应，或者满足他们的需求，或者向他们解释为什么不能满足他们的需求。

(4)借助现代科学和信息技术，了解和掌握土地利用情况及其随时间的推移是如何变化的。

(5)理解与土管局管理的国有土地相关的社会、经济条件，土地利用的环境、社会、经济条件的改变，对国有土地使用者和地方社区的影响。

(6)充分认识到土管局与其他组织及个人分享长远目标的重要性，土地及其利用如何随时间变化而进化的重要性；共同承担的人力、财力资源对实现长远目标的重要性；分享和理解新的信息对如何监测改进方案的实施，以及如何对管理进行调整的重要性；并与其他部门或组织建立长期的工作伙伴关系。

(7)建立高效的工作程序和服务传递系统。

(8)作出正确的商业决策，理解成本及税收状况，避免预料不到的长期债务。

(9)对土管局拥有的公共信息――国有土地状况及其利用情况，土管局管理与商业实践，国有土地及其资源是怎样影响人民的日常生活等信息提供公共接口。

(10)建立起一个全民参与、鼓励竞争、力争生存、适应能力强的组织。

第一条原则实际上从最高层面明确土地管理应以土地的多目标利用和价值提升为目标，管理的政策和措施制定紧紧围绕服务于此目标的实现；第三条和第七条原则直接阐述了顾客至上的服务目标；第二条和第五条原则强调了土地管理服务于经济、社会和生态的目标；第六条和第十条强调了土地管理服务主体和服务客体多元化的新观点；第四条和第九条表达了土地管理的信息数据服务使命。

2　细化的法律法规保障管理的服务导向性

二百多年来，美国从联邦政府到州、县、市，自上而下都有配套健全的土地管理法律法规，建立了非常完善的土地管理法律体系。联邦法律明确界定了各级政府对于土地利用与管理的内容和权限，将细致的管理措施予以立法，使得土地管理不是事后控制干预而是事前引导控制，体现新型的导向特征。以下述的几个方面为例，可以看出服务导向型的政策措施特点。

(1)在土地所有权的基础上设置了土地发展权，政府通过购买耕地的发展权，使这些土地不再具有改变耕地用途的其他发展权利。在规划许可的条件下，土地产权人或受让人也必须向政府购回发展权之后才能改变土地的耕作用途。

(2)实施用途管制的农地保护制度。美国的农地保护始于20世纪30年代，到20世纪60年代，随着城市化进程加快和西部荒漠化的日趋严重，美国政府进一步重视对农地的保护。1981年美国政府制定了《农地保护政，策法》，并据此将全国的农地划分为四大类，实行严格的用途管制：①基本农地：最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物的土地，总面积1.588亿公顷，禁止改变用途；②特种农地：生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地，禁止改变用途；③州重要农地：各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地，可有条件改变用途；④地方重要农地：有很好的利用和环境效益，并被鼓励继续用于农业生产的其他土地，可以或有条件改变用途。1983年至1994年，各州、县、市完成了对农地的划分。农场主在与政府签订协议保证农地农用后，可获得政府减免税费等一些优惠待遇和政策。

(3)建立土地利用区划制度。区划最初起源于19世纪末的德国，20世纪在北美得到发展。区划属于规划的范畴，实质是一种地方法规，由地方政府或立法机构批准，具有法规性、程序性、公开性、公共性、确定性等特点。地方政府主要以土地利用区划法规为手段，以土地细分规定为辅助手段来控制土地资源利用。进入六、七十年代，区划技术由“控制性”转化为“发展管理”，在控制的同时，通过各种鼓励措施，促进开发商提供公共设施，遵循城市设计准则，引导城市开发方向，并增加了许多包含环境因素的新措施。

(4)美国联邦通常会通过设定特定的土地资源管理标准和条件，并出台政策鼓励各州在土地资源管理中努力实现这些标准和条件，并为达到标准和条件的州提供大量的资金支持，引导他们实现对土地资源的利用和保护，体现管理的服务导向意识。

3　普遍的公众参与制度确保服务质量和多元性

公众参与始终贯穿到美国土地管理的各环节。如，土地利用方针或规划都是自下而上、在公众参与下完成的。美国的土地利用规划编制是从基层的社区、市做起，逐级向上归并，一般只到县一级。公民有权决定是否编制土地利用规划，主要通过公告、召开听证会等形式，让专家学者、社区民众提意见，一般要经过半数以上民众讨论同意，方可进行。

美国土地管理的公众参与，不仅保证土地管理相关政策措施的有序进行，同时也确保土地管理始终服务各层次多元主体，不会偏离其服务经济社会、服务大众的宗旨和目的。

4　规范的业务流程和开放的信息系统奠定服务基础

美国政府在制定政策的时候非常注重规范和透明性，政策制定的每个环节都是按照预先设定好的流程进行，保证公众能够了解到其政策是如何制定及实施的。与此同时，美国政府也特别注重信息的公开性和服务

性，让公众能够通过各种手段和渠道，方便的获得想要知道的信息。

美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。

美国土地管理部门在进行土地管理的时候非常注重建立规范、透明的业务流程和土地管理信息系统，以保证与土地相关的规划信息、产权信息能够以最快的速度最大限度的公开。例如在圣地亚哥市，地理信息中心建立地理数据库，并向公众提供各种类型的清晰地图和每块土地的权属状况。地理信息中心甚至保留有被制作成电影胶片的170年前的土地权属证明，而所有的这些资料都能在公开的资料库中查询到。

加拿大：分权分级管理下的土地管理服务理念

加拿大土地所有制有三种形式：联邦公有土地、省公有土地和私人所有土地，联邦和省公有土地又称皇家土地。联邦公有土地占全国土地的40％，约4亿公顷，其中有近9万公顷在大城市地区。一般都是港口、机场和联邦办公机构及其他重要设施用地。省公有土地占全国土地的50％，约5亿公顷。私人所有土地占全国土地的10％，约1亿公顷。联邦政府负责管理联邦公有土地；省政府负责管理省公有土地；私人土地则由所有者自主经营管理。各级政府和业主对土地的开发、利用和保护，均根据联邦和省的有关土地法规行事。

联邦政府对省公有土地和私人土地基本上不直接参加管理，主要是通过研究和建立土地信息系统强化科学管理手段，对全国的土地利用提供指导。

1　明确服务意识和服务内容

自然资源部负责加拿大的能源、矿产和金属、森林及土地科学方面的管理事务，并明确规定其四个方面服务内容：

(1)向加拿大人提供最前沿的地球科学理论、知识和技术，引导和帮助加拿大人合理使用国家资源，减少成本，保护环境，开发新产品，提供完善服务；

(2)建立和维护国家级的加拿大土地和资源方面的知识库，以便所有的加拿大人都能够很容易地得到最新的经济、环境和科学信息；

(3)执行和落实环境、贸易、经济、国土、科学和技术发展等方面的政策法规，确保加拿大自然资源对国民经济作出最大贡献。同时确保这些政策和法规对加拿大人起到保护环境、健康和安全的作用；

(4)同国际机构及其他国家一起，提高加拿大的国际影响，帮助加拿大实现其与自然资源有关的承诺，为加拿大产品、服务和技术进入国际市场创造良好的通道。

加拿大土地管理机构通过制定详细的土地管理服务内容，提高了土地管理的服务功能和意识，保证了土地管理服务功能的有效实施。

2　建立跨部门的协调机制，保证服务的高效率

加拿大的国土资源管理涉及多个部门，此外加拿大又是一个联邦国家，各省政府对国土资源的管理拥有相当大的权力。联邦政府除直接管理部分国土资源外，主要是通过制定计划和政策来指导联邦国土资源的规划、利用和保护，这些政策和计划需要各部门的支持。为了协调联邦各部门间、中央与地方、产业部门与政府部门的关系以及相应的政策，联邦政府与地省政府建立有一些协调机构，协调各方面的关系。这类协调机构大致分三类：

(1)专门的政府协调机构。由于资源管理涉及联邦和地方政府以及政府内的多个部门，为协调中央与地方政府问的关系和部门间的关系，加拿大组建了许多专门的政府协调机构，如加拿大土地利用委员会、联邦政府土地利用委员会、加拿大海洋事务机构委员会等。

(2)主管部门兼作协调机构。对加拿大的某一类资源或某一地区的自然资源，加拿大联邦政府设有一个主管部门，但其管理同时又涉及其他多个政府部门，如海洋资源管理。加拿大渔业和海洋部是联邦政府的海洋资源主管部门，同时它又是有关的联邦政府和省政府部门的协调机构。

(3)产业部门与政府部门间的协调机构。加拿大在资源产业部门和管理部门之间也建有相应的机构或协会，用以协调两者之间的关系。

通过上述各种类型的协调结构，加拿大土地管理相关部门能够有效地沟通、共享相关的经验和信息，提高土地管理部门的服务效率。

3　实行规划管理，确保服务导向

对于土地资源，加拿大政府制定了一系列规划进行管理。土地利用规划权主要集中在省以下地方政府，大体分为省级、地区级和市(包括县和乡镇)级规划。

(1)省级规划，又称省级政策宣言，以白皮书形式下发。这是一种政策性和战略性文件，主要是划分城市和农村地区的界线，强调保护农业用地，增强土地管理的经济社会服务功能等等。如安大略省土地政策宣言主要坚持以下三条原则：一是确定一种能够促进经济强劲增长的土地利用模式；二是保护自然资源以确保其经济效益和环境效益，其别强调1～2类农用地不可用于非农业用途；三是通过引导对公共健康和安全潜在危险的开发项目远离居住区来减少潜在风险。

(2)地区级规划，又称土地利用大纲或者总体规划方案。土地利用大纲由地方政府制定，省政府批准，是政策性文件。主要目的是省级政策宣言变成自己的行动纲领，以指导地方政府以下几项工作：制定《用地分区管理法》；对分成小块出售的成片开发地产进行控制和管理；制定公共建设和基础设施计划。

(3)市级规划，又称《土地分区管理法》，由省政府授权市级政府制定。与省级政策宣言和地区级土地利用大纲不同，《土地分区管理法》是法律条文，非常详细和具体，具有强制性。主要内容包括：用途(住宅、商业和工业)、密度、建筑体积等。

4　利用社会力量建立土地信息系统，降低服务成本

信息技术作为当代科学技术的先锋，在资源管理方面起到了重要的促进作用，加拿大政府非常重视发展信息技术。在加拿大，“电子政务”是其管理的发展方向。在发展信息技术时，有几个关键问题要解决，一是数据源；二是标准；三是经费。前两者对于政府不成问题，但在资金方面，由于数量太大，比较困难。在这方面，加拿大有独到之处，采用“公私联营”的方式，解决了资金不足的问题。例如加拿大在地理信息系统的建设中，政府非常注重与一些公司的合作，如DMR公司、Teranet土地信息系统公司和MGP信息系统公司等。政府提供数据，私人公司出资建立加拿大资源信息系统。这样在加拿大就出现了一批半政府半私人的公司，既保证了信息的权威性，又降低了信息系统建立所需的投入，在提高服务质量的同时，还能保证政府运行的低成本。

5　注重土地管理的公众参与意识，提高服务参与性

加拿大政府在一些重大的资源产业项目管理中，鼓励公众参与意见，

政府认真听取，并酌情采纳。例如在矿山项目上马之前，对矿业开发的环境评价要求非常严格，矿业公司必须向联邦政府或省政府有关部门提交环境评价报告，在有关专家组成的环境评价报告审查组通过之前，项目是绝对不能开工的，审查期间允许任何对该环境评价项目有兴趣的公众参与审查意见，政府根据情况决定是否批准。许多很有前景的项目，因环境问题未通过而被放弃。

新加坡：推进土地管理服务的典范

新加坡政府根据国情建立了现代的公共管理理念，突出公共管理的服务功能，形成了顾客至上、市场导向、讲求绩效、创新求变、廉洁高效、选贤重能、运作规范的公共服务特色，大大增强了国家竞争力，提高了政府管理的质量。

1　土地管理机构服务理念

新加坡土地管理职能主要是由法务部下的土地管理局来承担。土地管理局由新加坡的土地管理相关4个部门合并成立于2001年。

在新加坡土地管理局，其特别强调对土地管理的服务质量的持续改进，并视为其最重要的目标和核心的任务之一，主要体现在以下方面：

(1)提供更加便捷的服务。新加坡土地管理局注重不断对现有的政策、制度进行再思考和再评价，并及时作出修改，保证土地管理的服务功能。

(2)强调服务质量。新加坡土地管理部门强调无缝服务，为每一个顾客提供细致周到的服务。新加坡提出了“一站式柜台服务概念”，提出顾客在任何时候都能享受到新加坡土地管理局贯穿于土地交易各个环节的持续服务所带来的便利。

(3)精简相应程序以提高服务效率。新加坡土地管理局的各个组成部门都采取了一系列的措施，精简一些不必要的程序和步骤，以降低行政费用及缩短服务的周期。在过去的两年里，新加坡土地管理局以其服务对象的需求出发，精简了许多政策手续，如产权人变更登记、共有产权出售等方面的一些手续都进行了相应的修改和简化，给顾客带来了便利，也提高了服务效率。在世界银行的商业环境调查报告中，新加坡在“产权登记”方面名列全球第15位，在“产权登记管理最便捷”方面列全球第10位。

2　土地管理服务推进措施

新加坡是一个政府管理效率高、服务意识强的国家，土地管理的服务功能及土地管理的服务意识体现得尤为明显，并且通过各种内外部措施来强化和提高服务质量和水平。

(1)复核土地政策、精简程序

新加坡国家土地管理局通过削减一些不必要的繁文缛节、降低交易成本及消除过时的法律法规，致力于为新加坡创造一个透明、友好及负责任的氛围。该局定期对土地的相关政策及程序进行评估，以确保它们是紧密相关的并且能够满足顾客需求的。例如，2006年，新加坡土地管理局取消了临时占有许可证从一方转让到另一方时所需交纳的转让手续费，因为在进行土地政策复核中所得到的公众反馈认为，这一费用已经包含在临时占有许可证处理费用当中。这一举措不仅降低了获取临时占有许可证所需的费用，也简化了相关的程序。

(2)土地管理注重各方的协调参与机制

新加坡土地管理局注重和顾客及相关伙伴建立合作关系。除了注重土地直接相关的一些政府机构和人员如注册测量师、房地产开发企业协会、城市再开发组织等机构的合作伙伴关系之外，土地管理局还和新加坡经济发展委员会、新加坡旅游局等相关机构开展合作，为新加坡的经济发展提供服务和保障。例如，，2006年5月，新加坡土地管理局和新加坡经济发展委员会合作，为在旧区上建立140公顷的航空园区的用地提供便利条件，预计2015年完工的这一项目将为新加坡提供超过10000个新的就业机会和33亿新元的国内生产总值。

(3)土地管理注重信息共享和服务

综合土地信息服务是新加坡土地管理局的信息服务门户，为公众提供土地信息查询、土地测绘、土地规划、土地地图等方面的信息，保证为公众提供一站式的土地相关信息服务。包括：

提供更精准的土地信息系统。2006年9月，新加坡成功地建立了卫星定位参照系统，可以为测量、制图、导航等提供精确的服务。

提供即时的土地查询服务。新加坡土地管理局在更新升级之后重新了新加坡综合土地信息服务系统，为普通大众提供包括产权信息在内的土地信息在线免费查询系统。

提供信息网上申报服务。新加坡的物业测量师能够在网上方便的提交相应的勘察报告和工作报告等，为他们的工作提供了便捷。

(4)携手其他部门，充分了解顾客需求

新加坡土地管理局制定并实施了和其他相关部门人员对调的计划，以了解不同的顾客对其业务的不同的需要。如，土地管理局和同属法务部下的土地政策制定委员会的人员开展人员借调制度，使双方都能增进了解，满足对方的需求，同时也为工作人员的职业发展提供了一个更广阔的平台。

(5)强调可持续发展服务

提供更多的敞开空间。新加坡土地管理局致力于为社会发展提供所需的合适土地，主要是为社区和公众提供更多的公共敞开空间。例如土地管理局改造一些荒废或者利用效率低下的土地为社区居民休闲娱乐活动的场所，如足球场、小型体育场等等，营造一个和谐、融洽的社区生活环境。

保障社区安全和健康发展。新加坡国家土地管理局致力于建立一个健康和安全的社区生活环境。新加坡国家土地局和新加坡国防部队合作，对新加坡的国有土地进行安全防火方面的检查。同时，新加坡国家土地管理局还和环保机构开展相关的疾病防疫方面的合作，如预防登革热等传染性的疾病。

篇5

[关键词]国土资源；规划；管理；策略

中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）04-0085-01

引言

随着时代的发展以及信息技术的提升，我国国土资源的规划正向着智能化、数字化以及信息化的方向发展，国土资源规划管理对有利于整个国土资源的开发与利用。因此，这便需要我国的相关部门进行有机的协调，建立健全相应的规划管理运行机制，努力在全国范围内实施运行国土资源的规划管理机制，进一步为有序管理我国国土资源的规划奠定坚实的基础。所以，本文首先从国土资源的特点出发，介绍了其具有价值的多样性、利益的公共性以及分布的不平衡性；然后又对开展国土资源规划管理的巨大意义进行了探究，最终提出了在国土资源规划管理方面的具体策略。

一、我国国土资源的特点

我国的陆地领土面积位居世界第三，仅次于俄罗斯与加拿大，疆域辽阔，但在在地区自然环境之间又存在着较为显著的差异，自然条件复杂多样，这便组成了我国国土资源的丰富性与多彩性。

1、价值的多样性

国土资源是一个政治概念，是一个国家支配其管辖的地域空间，不仅具有性而且还具有其整体性。我国的国土资源种类繁多，其价值属性主要来源于其稀缺性与可利用性，因此具有较大的价值属性。国土资源是包括其管辖范围内的土地、海洋、矿产、大气、森林、淡水、野生生物等多资源的总称，其具有多种不同价值，并且在国土资源中，有着不可替代的作用。

2、利益的公共性

国土资源中的环境资源，如水、野生生物、森林、大气等，其作为地球生态系统中的重要组分，不仅会直接影响我们每一个人的正常生存与发展，还将影响我们整个人类所赖以生存的环境。以此，国土资源对于一个国家甚至是全世界的人类都具有十分重要的环境利益。因此，必须要合理地安排与利用国土资源，并对其进行充分的保护，保护所人类赖以生存的世界。

3、分布的不平衡性

在我国国土资源中的水资源，其地区分布具有南多北少、|丰西缺的特点，其分布是极其不平衡的。并且其国土资源不仅开发利用的历史较为悠久，而且其资源消耗强度也是比较大的，这便导致优质资源的不断减少，以及优质资源质量也在不断的下降。同时，对资源无序的开发也导致了其生态环境的严重破坏。另外，我国现阶段正处于经济飞速发展的时代，对国土资源的需求也在不断地增加，对资源的消耗量也是越来越大的，长此以往，将会导致许多地方生态环境的恶化。

二、开展国土资源规划管理的意义

一方面我国是一个国土资源的大国，另一方面我国还是一个人口大国，我国民生的保障与经济的发展，在很大程度上都依赖于国土资源的质量。国土资源是保护国防安全、保障民生的基础性资源，是我国开展经济、社会、文化等一切活动的基础。因此，开展我国国土资源规划的管理工作，不仅是实现国土资源价值的前提要件，而且还可以保障我国国土资源的利用率。所以，只要合理、科学地对我国有限的国土资源加以开发与利用，才有可能实现人民生活幸福安康、社会和谐稳定、国家繁荣富强的根本目标；才有可能推动人口、环境、社会、经济以及资源的协调运转。相反的，倘若我国国土资源的开发利用活动较为混乱，规划管理工作不到位的话，不仅会大量地浪费我国的国土资源，而且还会对我国的社会秩序与国家发展造成较大的损害。

因此，国土资源规划管理工作，是进行我国国土资源各项工作的重要前置工作，通过对国土资源进行统筹的安排，正确、高效、科学地使用我国的国土资源，不仅可以为我国的经济、文化、社会的发展提供充足的需求量，而且还可以保障其各方面的顺畅发展。

三、国土资源规划管理的策略

国家对国土资源的实行的勘查、调查、开发、利用、保护等宏观调控措施称为国土资源的规划管理，是实现我国国土资源可持续发展的重要途径，是对国土资源实行科学管理的基础。我国国土资源规划管理的策略主要包括对土地资源规划管理的策略、矿产资源规划管理的策略以及海洋资源规划管理的策略等。

1、土地资源规划管理的策略

其中土地利用专项规划、土地利用年度计划以及土地利用总体规划是土地资源规划的主要内容。土地利用专项规划主要包括土地的整理规划、未利用土地的开发规伐、基本农田的保护规划以及土地的复垦规划等。

依照我国社会经济可持续发展的要求与当地实际社会情况、经济情况以及自然条件，土地利用总体规划是在一定的区域内，在空间上以及时间上，对土地进行开发、利用、治理与保护的安排与布局。

国家通过对土地资源整体的规划管理，在各产业部门间将土地资源进行合理配置，规划为林地的，只能用于林业；规划为耕地的，只能用于种植业，严格限制将农用地转化为建设用地的这种现象的发生，对耕地实行保护的策略，严格控制建设用地的总量。

我国实行用途管制的基础就是对土地利用进行总体规划，换句话讲就是国家通过土地利用总体规划，去规定我国境内的每一块土地的用途，并严格依照其规定实行管制。任何单位或者是个人都必须严格按照土地利用总体规划的要求，确定土地的用途，并样使用其土地。

通过进行土地资源的规划管理，在保障基础设施建设项目用地与重点建设项目用地的前提条件下，有效地控制了建设用地的总量；有效地保护了农用地特别是耕地得总量，并对其进行了综合地整治；明显的改善了土地的生态环境；全面的开展了土地的整理工作，对未利用进行了适度的开发。

2、矿产资源规划管理的策略

根据我国矿产资源总体规划的要求，对我国的矿产资源进行合理的规划管理，编制矿山生态环境保护规划、矿产资源开发利用与保护规划、全国地质勘查规划等。

根据现阶段我国经济发展的特点以及我国矿产资源发展的趋势，对矿山生态环境保护、矿产资源保护与合理利用、矿产资源开发、矿产资源调查评价与勘查进行了相应的管理。

同时，还需要坚持矿产开发利用的经济效益与环境效益相统一的原则，以免造成由于矿山资源的开采而引起的环境污染等问题；充分将国内、国外的资源利用起来，通过两个市场、两种资源的策略，来确保矿产资源的充分供给，保障国民经济与社会发展对我国矿产资源的需求量；还要将区域的经济发展与矿产资源的开发利用相结合，优化矿业资源的产业结构，实现从粗放型向集约型转变的矿产资源开发利用方式，合理的开发与利用矿产资源，并对其进行有效的保护，努力让矿山的生态环境得到好转。

3、海洋资源规划管理的策略

依据各类海洋功能区的标准，将某一海域划分为不同类型的海洋功能区，并对其进行相应的开发与管理工作就称为海洋功能的区划。根据经济社会发展的需要以及海洋开发利用的现状，然后根据其海域或者是相邻陆域的地理区位、环境状况以及自然条件等客观存在，而划定的具有特定主导功能的一个区域就叫海洋功能区。

通过划分海洋功能区，可以为我国制定各种的海洋规划与计划、海洋政策与法规提供基础；还可以为加强海洋综合管理，合理布置海洋产业提供了依据。

结语

综上所述，想要使得我国国土资源规划管理可以较为的科学、合理，就必须要求各个部门间进行合理协调，同时，还要加强对国土资源的监督与检察工作，保证其管理规划可以顺利地实施。

参考文献

[1] 张礼兵.地籍信息在国土资源规划管理中的应用[J].经营管理者，2014，（29）：325.

[2] 郑赢，王峰.论国土资源的规划管理[J].黑龙江交通科技，2012，（12）：122.