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乡村治理方式精选(十四篇)

发布时间:2023-10-11 15:53:39

乡村治理方式

篇1

关键词:乡村治理;治理主体;乡村精英;农业现代化

中图分类号:C912 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2015)31-0067-02

20世纪末,治理一词才逐渐为大家所了解。学术界关于治理的概念和定义是这样的:治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和[1]。一方面体现公共权力的多元化,政府,非政府机构,社会组织和个人自身都可以作为权力的主体。另一方面,各治理主体之间是一种互相依存,互相协调的关系。而乡村治理界定了治理的主体和范围,很多学者对乡村治理都提出了自己的理解。和雪峰认为,乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理,从而实现乡村社会的有序发展;党英国把乡村治理看作一种制度和系统,涉及选拔优秀干部,变更政府行政规程、监督政府廉政建设等,是多个乡村主体在协商合作的基础上共同管理乡村事务的自主管理,提高村民参与政治的积极性,将村民纳入乡村治理的管理体系融合多方力量对乡村进行共同治理的过程;吴克伟认为,乡村治理主要是运用公共权威对乡村社区进行组织管理,构建乡村秩序,推动乡村发展。简言之,乡村治理是针对广大农村地区,由国家和社会共同作用形成公共权威,实现对乡村社会的调控、引导和管理,以求最大限度地增进共同利益,实现农村发展的动态过程。

一、乡村治理的概念与内涵

对于乡村治理的定义和概念的不同解读,实质上都包含了以下的共同点:第一,治理主体的多元化是乡村治理的重要条件,国家,政府,社会组织能够获得广大村民的信任与支持,尤其是能够吸引社会与乡村精英参与管理。第二,治理主体能够在思想上与时俱进,根据实际情况,选择合理的治理方式化解矛盾和危机,做出实质性的工作,构建良好的服务体系。第三,乡村治理的目的都是为了维护农民利益,提高农民的思想文化素质,发展现代化农业,使占9亿人口规模的广大农村成为我国现代化的重要推动力而不是阻力。

二、乡村治理的时代特征和困境

中国的现代化进程在很大程度上取决于农村现代化进程,没有农村的现代化就没有中国的现代化。乡村的治理不同于一般的地方治理,是一个关系国计民生的重大问题,“三农”问题历来是国家和政府关注的焦点。本文先从现有的乡村治理模式出发加以分析,试着探究新的治理模式。

改革开放以来,针对三农问题,政府打出了建设社会主义新农村和农业现代化的口号,在乡村治理采取村民自治的模式,设立村民委员会,民主程度进一步提高,农民的积极性也得到鼓励,乡村治理的水平和质量都取得了一定的成效,农村建设有了一定的进步,然而,在新的形势下乡村治理又面临着新的危机和困境。

1.联产承包责任制存在缺陷。联产承包制是改革开放后农村的主要制度,虽然带动了农民的积极性,农村经济有了一定的发展,但是在与城市经济快速发展的对比之下,小规模,小户生产已经不能满足人们对物质的要求,因此出现很多空心村现象,很多劳动力由农村转移到城市,农村里只剩下了妇女、老人和儿童,在物欲横流的时代,乡村正在被遗弃,急需发展农业现代化来弥补小规模生产的缺陷。随着劳动力大量转移到城市,社会出现了很多问题,留守儿童数量多,土地资源浪费严重,农村资源闲置,城市拥挤,资源紧缺,要解决这些问题,只有为农村发展寻求新的出路。只有让农民的生活水平提高,缩小城乡差距才能发挥农村的潜力。所以农业现代化的发展就显得特别重要。农村的资源很丰富,有形资产与无形资产都存在巨大的发展潜力,在农业发展未形成大规模产业时,政府应该鼓励农民积极进行尝试,养殖业,畜牧业,零售业,旅游业等防止产业单一化,并给予指导和培训。近年来,很多乡村的旅游产业都取得了很大的进展,旅游产业可以带动交通运输业,饮食,娱乐等服务业的发展,旅游产业是农业现代化的一个重要方面。在农村产业化发展过程中,政府应该给予合理的指导和鼓励,让农民动起来,让农村活起来。

2.城乡二元现象严重。二元现象是发展中国家现代化进程中的重大障碍,若不尽快解决,我国的现代化进程将会停滞不前,甚至中断。城市居民、发达地区居民与农村地区居民收入差距加大,会引起农村居民的愤怒和不满,导致社会不稳定,为现代化建设埋下隐患。统筹城乡发展是解决二元现象的重要手段,仅靠农村本身的力量来促进农村的发展是远远不够的,乡村治理不应该走单纯的“以农治农”“以乡治乡”,乡村与城市在发展模式、生存习惯、生活方式,自然环境都存在着巨大的差别,二者是互相依存的关系,乡村治理离不开城乡的统筹发展。城乡的统筹发展需要国家强有力的制度支撑。统筹城乡发展,要从多个方面进行。第一,统筹城乡社会事业发展,主要指的是城乡的基础设施建设,农村的基础设施简陋,需要政府在政策上的倾斜,让人们的生活更加便利,让农村居民感受到党和政府对他们的重视,从而加强对党和国家的信任。第二,统筹城乡文教卫生事业,城市的文教卫生事业在稳步发展的同时,农村的文教卫生工作由于先天的薄弱更需大力发展,文化教育与卫生工作要依靠国家政府的监管,让农村的孩子和城市的孩子一样能够接受良好的教育,农村居民能够和城市居民一样在家门口就医,加深农村居民对乡村的归属感。第三,统筹城乡社会保障制度,通过国家收入再分配维护社会公平,让农村居民能够免除后顾之忧,聚精会神搞建设。

3.乡村治理主体存在缺陷,治理资源匮乏,主要包括治理主体单一,农村精英流失。民主建设需要重点加强,要听取多方意见,完善农村选举提拔制度,现在的农村治理中,政府处于主导地位,农民处于被动地位,农民积极性低,导致农村公共事务瘫痪,乡村不能作为一个整体齐心协力搞建设。

治理主体单一,农民民主政治素质亟待提高。很多农村中的党委书记连任很多年,农村居民对农村选举比较冷漠,参与民主建设的热情也比较低,这就使得干群之间隔膜加深,不容易团结起来干大事。这很大程度上是因为农民的思想文化素质较低,没有自主意识,不能够较好地履行义务行使权利,发挥主人翁作用。还要积极发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响,引进社会资金和管理经营体制,为乡村建设积累经验和资金。

乡村精英外流。乡村精英在乡村社会发展和乡村治理中起着关键作用,这不是盲目夸大精英的作用,而是重申人才在现代社会的重要性。贺雪峰指出,精英在农村社会中扮演重要角色,他们一方面对国家的政策有理解能力,另一方面与普通村民联系密切,所以农村精英是沟通干群关系的桥梁[2]。我们知道华西村、的乡村治理奇迹,我们在想到华西村的时候就想到了吴仁宝,的发展离不开王宏斌,所以无论什么样的农村社会,无论多特殊的情况,精英的角色都对农村的发展产生至关重要的影响。而在过去的二十年间,由于农村经济状况差,农村精英流失严重,这些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼,不愿意留在村里担任干部或留在村里发展,精英人群的流失是信息、知识、观念、技术的流失,如何吸引精英人群来建设乡村,减少精英人群流失,是我们急需解决的问题。虽然近年来国家政策鼓励大学生回乡村担任干部,即我们说的大学生村官,在部分地区有了一些影响,但具体情况与预想相差甚远,很多大学生因为农村的条件太差,只是挂名,并没有实质的工作和乡村建设的热情,村民只知有大学生村官,却不知姓名,一年也见不到几次面,乡村精英急需回归。

三、乡村治理的建议和对策

在当前情况下,乡村治理的推进需要做出如下调整。

首先,最重要的是乡村治理主体的多元化,治理主体多样化在乡村治理过程中起着关键作用,使得乡村发展可能性增多。政府、非政府组织、社会组织、村民自身都是乡村建设的主体,村干部要提高自己的思想道德水平,建立完善的干部选拔、培训、激励机制,从全局考虑,为村民的利益着想。村民也要提高自身素养,提升自己的主人翁意识,履行自己的义务,享用自身的权利,提高乡村民主建设水平;要发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响,新型农民合作经济组织,使得社会资金投入农村,可以借鉴这些组织的管理体系,以及吸收农村劳动力,为农业现代化注入新的活力。未来的乡村治理将呈现由乡村主导到市场主导转换的趋势。

其次,农业产业化是我国农村继联产承包制后的又一大变革[3],农业产业化的实践使得我国的农业发展及农村面貌发生了深刻变化,并将有着长远的生命力,农业产业化的发展要调整产业结构优化升级,农业产业结构是一个有机整体,要对乡村产业结构进行整合和调整,提高乡村的资源利用率。农业现代化要转变只有第一产业的传统,向第二三产业转移。

最后,在广大农村地区,农民文化素质逐渐提高,产业发展刚刚开始,各方面逐渐起步的时刻,政府的指导和政策倾斜是必需的,政府应在乡村治理上加大对基础设施的建设力度,发挥城市对农村的拉动作用,充分发挥农民的生产积极性和建设社会主义新农村的积极性。

乡村治理是一个长期的发展过程,各地的情况也各不相同,我们要借鉴国内外的成功经验,以理论指导实践,从实践中寻找规律,在国家政府的指导下充分发挥乡村居民的积极性和主动性。乡村治理情况涉及多方面的因素,各因素的发展速度不同,我们只能先从紧要处着手,然后逐渐铺展开来。同时寻求多个方面发展的可能性,从而推进新农村建设,影响国家的现代化进程。

参考文献:

[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦:牛津大学出版社,1995:23.

篇2

关键词:新农村建设;乡村治理;善治

一、引言

善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一,作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”(goodgovernance)是指有效的治理,能够实现公共目标,提高组织效率,是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说,“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新型关系,是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维,追求工具理性与价值理性的有机结合,为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑,对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾,提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。

二、中国乡村治理模式的历史发展

(一)中国古代乡村“士绅自治”模式

中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分,不能将其看成国家政权行政组织,而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织,即所谓的“皇权止于县政”,县为最基础的行政组织,县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位,乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”,二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征,拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”,可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式:在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-代理农村控制体系。

(二)民国时期的“乡政治理”模式

清末民国时期,在民族救亡与现代化的召唤之下,国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织,将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系,对乡村进行新的分区编乡,打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征,表现为“乡政治理”,但这种乡村治理模式的建立,造成了对于农村和农民的过度掠夺,在强权和暴力的统治形式下,乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。

(三)建国初期的“政社合一”模式

新中国成立初期,共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造,为了加速国家工业化的发展,在缺乏外部经济援助的情况之下,上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式,将党务渗透到具体的组织工作环节中,形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用,但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村,其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权,阻碍了乡村正常的民主化进程,由于户籍流动的禁锢,形成了城乡二元化对立社会结构,妨碍了乡村发展的进程。

(四)中国现行的“乡政村治”模式

随着经济体制的改革,中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行,逐步形成了“乡政村治”的治理结构,一方面建立乡镇基层政权,延伸国家的行政基础;另一方面在乡以下实行村民自治,培育基层民主,调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中,现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境,如政府权力缺乏规范,影响农民的积极性与自主性;乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命;乡镇组织机构设置不合理,职能定位不清晰,以及乡镇财政管理制度不科学,干部素质需要进一步提高等问题。

三、乡村治理“善治模式”的构建设想

有学者将“善治”的基本要素概括为:合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面,基于上述善治理论的理解,结合中国现有乡村治理中存在的一些问题,提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想:

(一)在乡村治理模式重构中强调“合法性”

篇3

关键词:精准扶贫 贫困县 乡村治理

一、引言

自新中国成立以来,党和政府就高度重视解决贫困问题。改革开放后,随着经济的发展,中央采取了多种扶贫方式,每年向贫困地区投入大量的人力、物力和财力,经过几十年的努力,贫困地区的经济社会面貌有了很大改观,扶贫工作取得了巨大成就,也为世界减贫事业做出了巨大贡献。但是,中国的贫困问题并没有彻底解决,仍然存在着大量的相对贫困人口。目前,我国的贫困人口主要集中在“老少边”区,这些特殊地区大多基础设施差、发展能力弱,扶贫工作依然面临着严峻的挑战,也因此进入更加“难啃”的攻坚阶段。针对这种情况,中央对以往“大水漫灌”的扶贫开发模式进行了深化和拓展,制定精准扶贫战略。2013年11月,在湘西调研考察时提出了精准扶贫的扶贫理念,后又经过进一步补充论述,成为现阶段中国扶贫开发的新模式,精准化也成为当下扶贫工作的核心内容。

精准扶贫的一大亮点是项目到村和措施到户,它是以村级扶贫规划为核心的,也就是说村庄和农户是精准扶贫最主要的瞄准对象。这就意味着扶贫工作与乡村之间存在着千丝万缕的联系,乡村治理状况直接影响着精准扶贫成效。在“乡政村治”的治理模式下,农村基层干部可以说是一个比较特殊的群体,他们处于权力末端的“最后一公里”。由于村干部掌握着扶贫信息,把持村庄内扶贫资源的分配权力,许多问题往往出在“最后一公里”之中。实际上,进入村庄的扶贫项目几乎都要经过村组织,没有村干部的配合,进村项目很难有效实施。由于自利性的需求,村干部一方面会积极配合扶贫项目的实施,另一方面可能也会有意识地利用自身的职权优势,产生、、等行为,对扶贫范围和扶贫效果产生不同程度的影响。2016年8月,中央纪委公开曝光了第一批重点督办的九起扶贫领域典型案例。在这些案例中,主要违纪群体就是乡村基层干部。由此可见,乡村治理状况对扶贫工作会产生直接影响,可能会造成一些扶贫项目失败,甚至使扶贫工作陷入困境。因此,我们必须将贫困县的乡村社会治理纳入精准扶贫研究的视野,以精准扶贫为契机。完善乡村治理路径。

二、精准扶贫语境下贫困县乡村社会治理面临的困境

精准扶贫的理念自2013年提出以来,经过三年多的不断丰富和完善,从中央到各市县,顶层设计基本形成。它不仅是对以往扶贫工作方式与方法的调整,也是政府治理念与治理路径的创新。面对这种变化,贫困县的乡村基层组织表现出很大的不适应,在承接精准扶贫政策和项目的过程中,贫困县乡村社会治理面临不少困境。

(一)贫困县乡村社会治理主体

在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调实现精准扶贫要强化社会合力、强化基层活力,在党的领导下,实现社会中的各种资源与精准扶贫有机衔接,这体现了精准扶贫的运作机制,即“党委领导、政府主导、社会协同”,也就是在党委的领导下,吸纳最广泛的社会力量参与到扶贫工作中来。国家权力依托驻村干部、驻村工作队。与村民面对面,直接参与乡村扶贫治理,在迅速拉近国家与农民关系的同时。也对传统的乡村治理格局提出了挑战。精准扶贫要求贫困治理的主体包括乡镇政府、村民自治组织以及农村社会组织等之间实现资源协作,形成合作互补的“多中心治理”关系,这就意味着贫困县乡村社会治理应该是多元主体参与的格局。但是,当前我国乡村社会的治理模式主要是“乡政村治”,乡村治理的主体仍然是乡镇政府和村民自治组织,其他治理主体相对比较薄弱,对目前的乡村治理格局无法产生决定性影响,尤其是以农民为主的乡村社会组织发育不足,地位模糊、处境尴尬。即使是现有的治理主体,相互之间在权力界定、职责划分、相互关系界定等方面的分歧与矛盾。也直接影响着乡村社会治理的效果。如何实现包括乡镇政府、村民自治组织、农村社会组织等在内的不同治理主体间关系制度设计体系,提高乡村治理效率,是当前乡村社会治理面临的一大困境。

(二)贫困县乡村社会治理目标

精准扶贫不仅要增加贫困村和贫困户的收入,而且还要满足群众对包括医疗卫生、义务教育、环境保护等在内的公共服务的需求。在精准扶贫的过程中,我国贫困地区公共产品供给主体包括政府、市场、社会组织、个人等。各个外来主体给贫困地区带来了大量的资金、技术等资源。在目前的乡村治理模式下。由于农民一家一户经营的分散性,这些资源要充分发挥作用,离不开农村基层组织。尤其是村干部的配合。但是,目前乡村基层政权公共服务能力弱化,不足以承接各种资源、办理公共服务。一方面是基层政府财政资金不足,债务负担重。农业税取消后,基层政权的财政收入大减,再加上“村财乡管、乡财县管”的模式。弱化了基层政权提供公共服务的能力。另一方面是一些乡村干部缺乏提供公共服务的责任意识。当前,广大农民群众的需求趋于多元化,对公共服务的需求也日益多样化和复杂化,包括医疗教育、环境整治、社会治安、食品安全、丰富文化等等,但是,不少基层党政组织在众多公共服务需求面前却处于“缺位”的状态。导致农民群众对乡村基层组织的认同率降低,这种状况对贫困县乡村治理是一大挑战。

(三)贫困县乡村社会治理方式

在精准扶贫过程中,无论是资金还是项目,要达到预期的效果,都离不开目标群体对相关信息的准确和全面的了解,所以信息公开透明非常重要。扶贫政策、扶贫信息自上而下传播畅通,农民利益诉求自下而上表达畅通,以此实现政府与群众的良好互动。目前乡村治理面临的困境之一就是信息的不对称,基层政府、村民自治组织、村民等不同的主体之间无法进行平等的沟通与协调,不能进行有效的协商与合作。这种信息的不对称,一方面易使掌握权力的基层组织不能有效执行上级政策,从而出现一些不公正和乡村干部的现象;另一方面也易导致村民不能获得准确而充分的政策信息,其利益诉求得不到有效表达,加深各主体之间的不信任,很容易激化矛盾,使乡村治理陷入困境。

(四)贫困县乡村社会治理环境

要打赢扶贫攻坚战,到2020年实现全部脱贫,最关键的要素就是人,尤其是贫困地区的精英人才。自上世纪90年代初期以来,农村地区大量青壮年劳动力向城市流动,造成乡村人力资源严重不足,乡村精英流失严重,村庄缺乏发展与凝聚的核心,也弱化了乡村社会可持续发展的能力,贫困地区尤其严重。各类扶贫资金和项目的投入,虽然在一定程度上能解决贫困地区资源短缺的问题,却很难在乡村内部培养带动乡村发展的人才。人作为乡村建设的主体,在乡村发展中起着决定性作用,没有人,尤其是能人,村庄很难从根本上脱贫致富,实现可持续发展。这种“贫困――人才流失――发展缓慢――贫困”的恶性循环,对贫困地区的乡村治理是非常不利的。表现在:一是在贫困村,年轻人不愿意当村干部或者找不到年轻人当村干部,现有的村干部年龄普遍偏高,思想观念相对落后,很难在农村治理中发挥“领头羊”的作用;二是以老人、妇女、儿童为主的留守人口成为村庄的主力,他们在村庄政治结构中往往缺乏话语权,也缺乏参与村庄公共事务的能力和意识。

三、精准扶贫语境下贫困县乡村社会有效治理的路径

精准扶贫给贫困地区带来生机与活力,精准扶贫实践中的好机制好做法,有效地提高了贫困治理的效率,对贫困县乡村社会治理有很大的借鉴意义。精准扶贫工作是阶段性的,但贫困县的乡村社会治理是长期的。因此,我们非常有必要以精准扶贫为契机,积极探索贫困县乡村社会有效治理的路径。

(一)构建政府主导的多元主体参与的乡村治理格局

现代乡村治理是国家治理的组成部分,实际上体现的是广大村民广泛参与乡村公共事务管理的过程,这就意味着乡村治理是一种多元主体共治的局面。但是,就当前乡村社会治理实践来看,乡村治理的主体仍然是政府。其他社会力量,尤其是广大农民在乡村治理结构中长期处于一种“缺席”的状态,这种格局并不符合乡村治理现代化的发展要求。

精史銎洞蚱屏艘酝扶贫观念的束缚,引入包括企业、各种社会组织、高校科研机构等多个非政府力量,构成政府主导多元主体参与的扶贫模式。这种模式有利于激发社会扶贫活力,提高整个社会对于贫困治理的参与程度。通过精准扶贫中这种政府、市场、社会多方协作,既可以提高精准扶贫的效果,又可以构建多元主体参与的乡村治理格局。实现乡村社会良好的治理局面。尤其是在政府引导下,大力培养和发展不同类型农村社会组织,提高农民组织化水平,既有利于农民抵抗市场风险,又有助于他们获取话语权与治理权,成为乡村治理不可缺少的主体。提升乡村治理的效率。

(二)提供完善的乡村公共服务

随着农业税费的取消,基层政府的角色发生了重大转变,从乡村社会资源的汲取者转变为乡村社会公共产品和服务的供给者,也就是从“汲取”转变为“服务”;乡村治理的思维逻辑从自上而下转变为自下而上,乡村治理的目标是为乡村社会和村民提供公共产品和公共服务。这种变化既符合中国社会发展到新阶段的国情,也符合乡村治理的发展需要。

但是,农业税费改革,使乡村治理价值理念转变的同时,也是使乡村基层政府财政困难,债务负担沉重,特别是贫困村,村级负债较高,使得贫困地区基层政府乡村治理变得心有余而力不足。贫困地区一般处于边远山区和少数民族地区,交通不便、经济落后、生存环境恶劣等。受多方条件的制约,基层政府所提供的各类公共产品和服务严重不足。难以满足贫困地区群众在教育、医疗、经济、文化等领域发展权利的诉求。而精准扶贫具有公共产品和公共服务的属性,精准扶贫的过程也是向贫困地区提供不同公共产品和公共服务的过程。通过精准扶贫,实现政府、市场和社会三方协作。鼓励和引导社会资本参与到贫困地区的公共服务建设,以弥补贫困地区财政资金投资的不足,增加社会公共产品供给,改善贫困地区的教育、医疗卫生、交通、水利、电力、产业发展、生态环境以及其他民生工程领域的条件。满足广大人民群众对公共服务的需求。

(三)确立多样化的乡村社会治理方式

社会治理不同于管治,社会治理的主体是多元的,包括政府、社会组织、个人、社区等,不同主体之间的关系是平等的,这就决定了社会治理的方式是多样的,既有协商、合作,也有妥协、退让,也就是说,在社会治理过程中,各个社会主体通过多种方式互动,从而实现社会发展以及社会秩序和谐。作为社会治理组成部分的乡村治理,其治理方式也不例外。但是,我国传统的乡村社会治理模式是“乡政村治”,在其他社会力量参与不足情况下,乡村治理主体之间存在着事实上的不平等,由于不同治理主体之间存在信息的不对称,这就决定了在治理方式上往往是独断、对立、模糊的。精准扶贫的核心内容就是精准化,每一个环节都离不开参与主体的合作协商以及信息透明。乡村社会治理应该抓住精准扶贫这一契机,完善村民自治制度,发展乡村社会组织,增加农民在乡村治理中的话语权。特别是利用互联网开放性、共享性的特点,将“互联网+”与乡村社会治理有机结合,建立政府与民众直接交流沟通的网络协商平台,实现信息传递的畅通和透明,减少猜疑和矛盾,为乡村治理构建一个良序运行的环境。

(四)深入挖掘乡村社会自身价值

对贫困地区来说,大多时候是崇尚外来资源,却忽视了村落的固有资源,看不到乡村固有的价值,特别是乡村的文化价值,这既导致了长期的贫困,也使乡村社会处于无序状态。乡村的文化价值不仅表现在特色的院落、建筑等有形之物,更主要地表现在乡村所独具的道德舆论、民俗礼仪、家风民风、村规民约、生活方式等无形传统。这些约定俗成的传统约束着人们的行为,维系着乡土社会的良序运行。但是,随着城市化的推进、人口的流动、市场经济的冲击以及贫富差距的扩大,乡村固有的文化价值体系逐渐退化,而新的价值观念并未及时形成。传统乡村社会秩序被打破,不稳定因素增加,给乡村社会治理带来了很大挑战。精准扶贫不仅仅是物质帮扶,还要文化帮扶。借助精准扶贫,通过新农村建设,在社会主义核心价值观引领下。深挖传统乡村文化价值,构建新时期乡村文化,充分发挥文化治理作用,增强农民对村庄的向心力和凝聚力,以实现乡村社会治理的高效化。

(五)夯实贫困地区基层党组织建设

乡村基层党组织是党在农村开展全部工作的基础,是贯彻落实党的农村政策的战斗堡垒,也是加强党同农民群众联系的桥梁和纽带,其重要性不言而喻。乡村基层党组织的治理能力直接关系着农村的发展。2006年农业税完全取消后,乡村基层党组织财力下降,可支配资源严重不足,导致基层党组织乡村治理能力日益弱化,服务群众的积极性不断降低。但是,基层党组织所承担的自上而下的任务和自下而上的诉求却不断增长。其结果必然是基层党组织与群众的距离越来越远,群众对基层党组织的不满越来越多。精准扶贫的过程,实际上也是一个权力下放、资源下沉的过程,通过精准考核机制,让基层党组织权责匹配。通过精准扶贫,可以重构中央与地方的关系,尤其是借助驻村第一书记,以增加农村基层领导力资源供给为突破口,解决乡村基层党组织存在的“软、散、乱、穷”等突出问题,加强乡村基层党组织建设。同时,通过精准脱贫还可以加强基层党组织与群众的联系,重塑基层党组织在群众中的威信,切实提高基层党组织的乡村治理能力。

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关键词:新农村建设;乡村治理;善治

一、引言

善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一,作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”(goodgovernance)是指有效的治理,能够实现公共目标,提高组织效率,是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说,“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新型关系,是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维,追求工具理性与价值理性的有机结合,为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑,对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾,提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。

二、中国乡村治理模式的历史发展

(一)中国古代乡村“士绅自治”模式

中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分,不能将其看成国家政权行政组织,而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织,即所谓的“皇权止于县政”,县为最基础的行政组织,县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位,乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”,二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征,拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”,可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式:在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-代理农村控制体系。

(二)民国时期的“乡政治理”模式

清末民国时期,在民族救亡与现代化的召唤之下,国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织,将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系,对乡村进行新的分区编乡,打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征,表现为“乡政治理”,但这种乡村治理模式的建立,造成了对于农村和农民的过度掠夺,在强权和暴力的统治形式下,乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。

(三)建国初期的“政社合一”模式

新中国成立初期,共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造,为了加速国家工业化的发展,在缺乏外部经济援助的情况之下,上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式,将党务渗透到具体的组织工作环节中,形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用,但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村,其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权,阻碍了乡村正常的民主化进程,由于户籍流动的禁锢,形成了城乡二元化对立社会结构,妨碍了乡村发展的进程。

(四)中国现行的“乡政村治”模式

随着经济体制的改革,中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行,逐步形成了“乡政村治”的治理结构,一方面建立乡镇基层政权,延伸国家的行政基础;另一方面在乡以下实行村民自治,培育基层民主,调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中,现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境,如政府权力缺乏规范,影响农民的积极性与自主性;乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命;乡镇组织机构设置不合理,职能定位不清晰,以及乡镇财政管理制度不科学,干部素质需要进一步提高等问题。

三、乡村治理“善治模式”的构建设想

有学者将“善治”的基本要素概括为:合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面,基于上述善治理论的理解,结合中国现有乡村治理中存在的一些问题,提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想:

(一)在乡村治理模式重构中强调“合法性”

即:完善各项法律制度,明确乡政府和村委会的职责权限。

首先,要明确乡镇与村的角色定位,理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神,各级人大制定乡村治理的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限,使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。

其次,应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中,其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段,在全国农村不断推进经济体制改革的同时,要不断完善农村运行的机制,使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行,规范乡村治理的行为,保证农村基层的民主管理。 

(二)优化财政收支结构,完善农村公共服务体系建设

城乡二元结构导致城乡发展失衡,城市新的社会保障制度的框架已经成型,社保覆盖面正在逐步扩大,但是农村社会发展方面却较为滞后,城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村,应当要统筹城乡发展,加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资,鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济,努力增加农民收入,加快农村公共服务体系建设,提升农村社会事业的发展水平等。例如,可以借鉴的一些做法是:通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产,大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营,提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制,大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径,拓宽村集体经济发展空间。与此同时,实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设,建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。

(三)转变乡镇政府职能,构建“以人为本”的服务型基层政府

构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标,也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想,乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面,应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素,全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是:树立“小政府,大服务”的观念,大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如,在保留乡镇作为一级政府的前提下,精简机构转变职能,变管制型政府为服务型政府,乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点,为农民提供各种优质的服务,包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化,让基层化解自己衍生出的问题,建立各式各样属于农民自己的组织,让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构,发展第三部门,加强社会组织的盈利能力等。

(四)优化乡村管理中的人力资源,提升农民素质与技能

在新农村建设中,农民才是真正的主力军,重视新型农民的培育,增加农民的人力资本积累,培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民,是新农村建设取得成功的重要保证。可以借鉴的一些做法是:依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训,提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。广泛开展并坚持“大学生村官”制,逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式,鼓励外出的乡村精英回乡创业,组织实施城市人才援助农村建设的活动等。

总之,乡村治理是一个过程,在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想,应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治,可以协调各种主体,各种关系,各方利益,共同为建设社会主义新农村服务,这样就能统筹城乡发展,构建和谐乡村,实现社会和谐。

参考文献:

1、俞可平.治理与善治[m].社会科学文献出版社,2009.

2、党国英.农村改革攻坚[m].中国水利水电出版社,2005.

3、张文斌.农村自我发展能力与新农村建设研究[m].研究出版社,2008.

4、全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[m].牛津大学出版社,1995.

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关键词:新农村建设;乡村治理;善治

一、引言

善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一,作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”(goodgovernance)是指有效的治理,能够实现公共目标,提高组织效率,是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说,“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新型关系,是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维,追求工具理性与价值理性的有机结合,为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑,对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾,提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。

二、中国乡村治理模式的历史发展

(一)中国古代乡村“士绅自治”模式

中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分,不能将其看成国家政权行政组织,而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织,即所谓的“皇权止于县政”,县为最基础的行政组织,县以下实行自治。www.133229.CoM在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位,乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”,二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征,拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”,可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式:在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-代理农村控制体系。

(二)民国时期的“乡政治理”模式

清末民国时期,在民族救亡与现代化的召唤之下,国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织,将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系,对乡村进行新的分区编乡,打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征,表现为“乡政治理”,但这种乡村治理模式的建立,造成了对于农村和农民的过度掠夺,在强权和暴力的统治形式下,乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。

(三)建国初期的“政社合一”模式

新中国成立初期,共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造,为了加速国家工业化的发展,在缺乏外部经济援助的情况之下,上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式,将党务渗透到具体的组织工作环节中,形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用,但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村,其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权,阻碍了乡村正常的民主化进程,由于户籍流动的禁锢,形成了城乡二元化对立社会结构,妨碍了乡村发展的进程。

(四)中国现行的“乡政村治”模式

随着经济体制的改革,中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行,逐步形成了“乡政村治”的治理结构,一方面建立乡镇基层政权,延伸国家的行政基础;另一方面在乡以下实行村民自治,培育基层民主,调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中,现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境,如政府权力缺乏规范,影响农民的积极性与自主性;乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命;乡镇组织机构设置不合理,职能定位不清晰,以及乡镇财政管理制度不科学,干部素质需要进一步提高等问题。

三、乡村治理“善治模式”的构建设想

有学者将“善治”的基本要素概括为:合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面,基于上述善治理论的理解,结合中国现有乡村治理中存在的一些问题,提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想:

(一)在乡村治理模式重构中强调“合法性”

即:完善各项法律制度,明确乡政府和村委会的职责权限。

首先,要明确乡镇与村的角色定位,理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神,各级人大制定乡村治理的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限,使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。

其次,应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中,其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段,在全国农村不断推进经济体制改革的同时,要不断完善农村运行的机制,使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行,规范乡村治理的行为,保证农村基层的民主管理。

(二)优化财政收支结构,完善农村公共服务体系建设

城乡二元结构导致城乡发展失衡,城市新的社会保障制度的框架已经成型,社保覆盖面正在逐步扩大,但是农村社会发展方面却较为滞后,城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村,应当要统筹城乡发展,加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资,鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济,努力增加农民收入,加快农村公共服务体系建设,提升农村社会事业的发展水平等。例如,可以借鉴的一些做法是:通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产,大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营,提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制,大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径,拓宽村集体经济发展空间。与此同时,实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设,建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。

(三)转变乡镇政府职能,构建“以人为本”的服务型基层政府

构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标,也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想,乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面,应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素,全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是:树立“小政府,大服务”的观念,大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如,在保留乡镇作为一级政府的前提下,精简机构转变职能,变管制型政府为服务型政府,乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点,为农民提供各种优质的服务,包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化,让基层化解自己衍生出的问题,建立各式各样属于农民自己的组织,让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构,发展第三部门,加强社会组织的盈利能力等。

(四)优化乡村管理中的人力资源,提升农民素质与技能

在新农村建设中,农民才是真正的主力军,重视新型农民的培育,增加农民的人力资本积累,培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民,是新农村建设取得成功的重要保证。可以借鉴的一些做法是:依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训,提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。广泛开展并坚持“大学生村官”制,逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式,鼓励外出的乡村精英回乡创业,组织实施城市人才援助农村建设的活动等。

总之,乡村治理是一个过程,在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想,应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治,可以协调各种主体,各种关系,各方利益,共同为建设社会主义新农村服务,这样就能统筹城乡发展,构建和谐乡村,实现社会和谐。

参考文献:

1、俞可平.治理与善治[m].社会科学文献出版社,2009.

2、党国英.农村改革攻坚[m].中国水利水电出版社,2005.

3、张文斌.农村自我发展能力与新农村建设研究[m].研究出版社,2008.

4、全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[m].牛津大学出版社,1995.

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关键词:乡村自治;模式;启示

一、乡村自治的理论准备

清末民初时期,面对中国社会发生的巨大变化,传统的政治统治机构和统治方式已经不能面对来自于外部世界和中国底层社会的双重冲击。如何改革就的国家政治体制,建立新的政治体制,成为当时亟待解决的问题。当时的有识之士纷纷提出了新的治理方案。虽然思想庞杂,方案繁多,但不论是改革派还是革命派都不约而同地走向了乡村自治的道路。

首先提出改革方案的是清末维新派的代表康有为、梁启超等人。康有为认为,地方自治在中国古已有之。因此建议,在县乡镇设立自治机构,专事地方自治事务。梁启超也提出了“秉西法,重乡权”,建立“地方自治政体。

不管是康有为的托古改制,还是梁启超的援西改革,都是对中国社会对重新构建国家和社会秩序的曲折探索。康有为梁启超的自治思想,开启了中国乡村自治的历程,是中国乡村自治思想的前驱。

另一个对后世乡村治理产生重要影响的是孙中山的地方自治思想。在孙中山的国家政权建构中,地方自治位于础石地位。他认为“地方自治者,国之础石也,础不坚,则国不固”。国家的根本在于人民,所以建设定要以人民为基础,从人民开始。要想建设一个强盛的的中华民国,“必筑地盘于人民之身上,不自政府造起,而自人民造起也。”他所强调的从人民造起,就是要实行民权主义的地方自治。

孙中山地方自治思想取法于西方的民主政治制度。他倡导三民主义,很符合当时中国的政治实情。地方自治是实现民权的重要步骤。南京国民政府成立后,极力标榜孙的思想,并积极筹划实施地方自治,并在社会层而实施乡村自治。但由于全国政治局势的动荡使得它扭曲变形,转向了保甲制度,民国乡村自治自此寿终正寝。但国民政府在自治中所制定的自治细则对当今新农村建设具有一定的启示意义。

二、清末民初乡村自治模式概况

清末民初,在对乡村治理的路径选择上,走上了乡村自治的道路。这种自治模式与以往中国古代的统治是完全不同的治理方式,乡村自治模式是时代的产物。

首先,乡村自治的主体。清末改制时期的乡村自治,称得上是中国乡村自治的首例。但其已难能可贵的在乡村自治的主体上较传统的统治有了极大突破。虽然中国传统的乡村治理是国家政权和乡村社会双重的管理,乡绅等乡村社会的权威人士在其中发挥重要作用。在乡村自治模式下,除了传统的权威,更是突出了曾经的被统治对象的作用。在一定程度上赋予了普通民众更多的政治权利。民初以来特别是南京国民政府治下的乡村自治运动,更是继承了清末改制的这种自治传统。

其次,乡村自治的内容。从清末民初乡村自治实践中的各项规章制度来看,乡村自治模式在这一时期有了基本的雏形。不论是中央政府,还是地方政府,在其颁布的自治章程中,都详细地规定了自治的主体、范围、事务等等各项事宜。

再次,乡村自治的效果。清末民初的乡村自治,不论是清末改制时期,还是南京国民政府的乡村自治,对于当时的统治者来说,都是草草收场,以失败告终。今天,我们无法还原或再现当时的真实情境。但我们依然能够推断出这一时期的乡村自治的效果。打开自治先河,重拾自治传统,恢复乡村秩序,锻炼民众政治素质等等,都是这一时期的乡村自治所达到的令人意想不到的效果。

三、清末民初村级治理模式探索的启示

清末民国中国农村治理模式,可以用一句话来表述清末民初中国农村治理的经验与启示:“政府推进、制度改造、精英担纲、送法下乡、强民富民、勇于借鉴、综合治理”。

第一,清末民国的农村治理都是在各级政府的推进下进行的。中国自古“王权不下县政”,但随着近代以来中国社会全面的溃败,农村的衰败也不可避免。为了挽救国家于危亡之中,众多的有识之士利用政府的权力与权威对农村进行了全面的治理。由于中国农村松散的文化、以个人为中心的小农经济、对政治参与与个人权利的的淡漠等众多因素的影响,传统的权威在农村治理过程中依然能够发挥出重要作用。时至今日,农村的治理也依然需要政府的推动和扶植。

第二,清末民国的农村治理是以改造制度为重要内容。传统的国家制度和农村的管理制度在内忧外乱的冲击下,难以为继。由此,制度改造也就成为农村治理的当务之急和重要内容。从中央政府到地方,乃至到村一级,或是表面,或是实质,各项制度都进行了全面的改造。

第三,清末民国时期的村级治理多是在精英人士的倡导或直接领导下进行的。这一时期,中国社会已经有一大批接受西方政治思想理念的精英进步人士在思考和探索着中国发展进步的道路。如梁漱溟、晏阳初等学者更是把自己的学问与探索中国农村社会的前途紧密结合起来,通过乡村教育运动来打造自己期望中的中国农村社会。

第四,清末民国时期的村级治理注重建章立制,健全各项法律法规。无论是北洋政府还是南京国民政府时期,都从国家层面对农村的治理给予了充足的法律保障。中央政府、地方政府、村级地方,也是一以贯之。如前所述,各种治理模式,无一不是具有健全的法律法规作为治理的保障和后盾。

第五,清末民国时期的农村治理无不是以改造国民素质、繁荣经济为首要目标。近代以来,有识之士无一不认识到中国社会的积贫积弱的根源国民的贫困,而贫困的根源则在于国民素质的低下,特别是农村的贫弱和农民的素质低下。于是改造农民和农村,教育民众、繁荣经济成为农村治理的首要目标。治理的各种措施也都是围绕这个目标进行和展开。

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关键词:乡村治理模式;参与式发展;乡村精英

中图分类号:D422.61 文献标识码:A 文章编号:1009-8631(2010)01-0052-02

改革开放以来,我国政治、经济、文化各领域都发生深刻变化,逐步进入“有限多元的后全能主义历史阶段”。农村经济结构和经济利益不断分化,农民的民主价值诉求和有序参与政治的渴望不断上涨,村民自治由此应运而生。然而我国广大农村长期处于“乡村精英治理”场域中,乡村治理长期依赖自上而下的行政指令,高度集中的权力腐败、“社会资本”的失落、民间社会的孱弱、平面沟通与参与的缺失、社区自我管理能力的不足等问题大量存在。”。加之我国建国后采取赶超式经济发展战略,客观上决定了我国必然耍采取压力型行政管理体制。这些内、外因素与村民自治的”自主性”价值诉求严重背离,村民们难以真正投身乡村公共事务的治理,村民自治的制度效能被严重削弱,以村民自主参与为主的乡村治理模式在我国步履维艰。

后全能主义时期“政治控制的范围逐渐减小”,广大民众基于沟通、参与的渴望而日益增长的种种制度外的、内源性的民主自治需求急剧扩大,“非政治领域的自主社会空间”开始逐步从政治与行政的强控制模式下外溢而出。政府逐步还权于社会,社会力量日渐得以发展,创新政府治理模式成为必然的现实选择,这为我国乡村治理模式的创新提供了良好契机。本文引入参与式发展理论,主张构建精英主导下的参与式乡村治理模式。

一、参与式发展的理论渊源与基本理念

参与式发展理论源于对传统发展模式的反思,成长于援助发展中国家的国际发展实践过程。“发展”最早被限定于经济层面,直到联合国倡导的“第一个发展十年”计划失败,人们才开始反思传统发展模式。发展经济学家托达罗认为,发展应该是多维的,它涉及社会结构、公众态度、国家制度的变革,以及经济增长的积累、不平等的减少和绝对贫困的消除等方面。从此,发展开始强调满足人的需求和实现人的全面发展,强调社会凝聚、融合和利益相关者的参与。“参与”概念也被融入“发展”内涵中,参与式发展新范式悄然兴起。

参与式发展理论在我国被广泛应用于与农村发展有关的国际援助项目中。它侧重于建立伙伴关系,尊重乡土知识和群众的技术、技能,重视项目过程,目的是要使创造性地发挥和运用并拓宽民众的能力。它不仅包括经济层面的增长与发展,而且还涵盖“社会稳定、民主参与、社会平等、文化的发展、授权、能力建设、创新、乡土知识及生态环境的改善等方面。”从参与的视角看,参与式发展理论以“参与”和“协商”为理论内核,强调尊重差异、平等协商,在“外来者”协助下,通过社区成员积极、主动的广泛参与,实现社区的可持续的、有效益的发展,使社区成员能够共享发展的成果。从发展的视角看,参与式发展被认为是在影响人民生活状况的发展过程或发展计划项目中有关决策过程中的发展主体的积极的、全面的介入的一种发展方式。

因此,所谓“参与式发展”,是以“参与”、“协商”和”发展”为核心价值诉求,赋权于社区民众,使民众积极参与社区公共事务,能和其他利益相关者共同参与发展工作,共同参与决策并制定有效的发展计划,最终采取行动实现社区的公平发展,体现了民众被赋权并实现民主参与和决策的过程。

二、理性建构:精英主导下的参与式乡村治理模式

1.精英与乡特精英

西方精英主义理论以社会异质性为逻辑起点,承认在人类社会中社会资源分配存在不平等,尤其在政治权力领域,少数人统治多数人的现象更是普遍存在与必然的。“精英”原指“年收获中的最佳部分”,引申为”经过挑选的合格者”。帕累托认为每个人天赋不同,精英是”最有能力的人(往往未必是最廉洁、最高尚的人)”。或者是直接或间接掌握权力和广泛影响力的人。拉斯韦尔认为精英是“在可望获取的价值中包括尊重、收入、安全等各方面可以取得最多的人”。“精英”概念被广泛应用于我国乡村治理领域的研究中,学术界多采用乡村精英二分法,把乡村精英分为体制内与体制外两类。

2.走向多元:乡村治理模式的历史逻辑

改革开放前,我国乡村社会长期处于治理主体单一化、权威政治色彩浓重的“乡村精英治理”场域中。“王权止于县政”,帝制时期乡村社会被搁置于国家权力之外,士绅们通过考试、荐举、捐纳等途径成为封建王权在乡村的政治,成为联结国家与乡村社会的重要纽带,成为乡村社会治理格局中唯一台法的乡村治理主体。清末科举制被废,国家加强对乡村社会的直接控制,乡村精英的政治空间急剧萎缩,士绅阶层最终退出乡村治理的权力中心。建国后。原有的封建秩序和社会制度被摧毁,公社成为国家与乡村间新的关联体,成为国家权力渗入乡村社会政治、经济、文化各领域的载体,政治精英再次成为唯一合法的乡村治理主体,乡村精荚治理格局依然呈现出一元化的特征。

改革开放后我国进入“后全能主义”历史阶段,国家还权于民,弱化对乡村社会的控制,政府行政不再高高在上,公民也不再是缺乏主体意识、民主意识和现代政治人格的行政附属品。村民自治制度在广西宜山发端并取得国家由上而下的支持。权威性的制度内供给与内源性的制度外需求共同作用,村民自治制度在全国遍地开花。乡村社会的经济、政治与社会精英们获得再度崛起的自由空间,乡村治理格局成为“一幅未能整合的乡村精英谱”。多元化成为乡村治理主体发展的历史必然,原先一元的、单中心权威的乡村治理模式必将走向多元化。

3.“参与”和“协商”:参与式像村治理模式的价值诉求

多元化乡村精英治理模式,满足了乡村精英群体“参与”和“协商”的乡村政治参与诉求,但民主政治的真正内涵不仅在于“必须有一个建立在实力与利益博弈基础上的平面互动机制”,更要求有建立在这种乡村精英互动与博弈基础之上的政治参与。以“参与”和“协商”为内核的参与式乡村治理模式,将弥补传统乡村治理模式中“参与不足”问题。首先,参与式发展理论的本质是赋杈于社区民众,使其积极参与社区公共事务,有利于实现乡村村民民主参与和决策其次,参与式乡村治理模式注重体制内、外的精英与乡村村民共同参与乡村发展工作,建立起多元参与、合作、协商的伙伴关系,形成精英主导下的多元参与主体的新型乡村治理模式,这“意味着传统的‘臣民政治’的终结”。再次,真正的民主应是所有公民直接、充分地参与影响他们工作和生活的公共事务的决策过程的民主。乡村的发展离不开广大乡村精英。也离不开所有村民的积极参与。只有集精英和全体村民的共同智慧,乡村才能取得更大发展,才能进一步推进“村民自治”,实现“参与式民主”。最后,参与式乡村治理模式是我国构建“参与式政府”的有利实践。

盖伊・彼得斯认为,“参与式政府”致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号,其核心理念在于扩大广大公众参与决策的机会。

4.精英主导下参与式,村治理模式的生长条件

构建参与式乡村治理模式,是根据我国国情做出的探索,它能否在乡村治理环境中顺利展开要看以下几个因素:

首先,政治文化的支撑问题。我国乡村社会长期处于治理主体单一化的、权威政治味道浓厚的“乡村精英治理”场域中,长期积淀形成的政治威权文化正逐渐成为参与式乡村治理模式的羁绊。主要表现在,传统的精英在思想上难以抗拒市场经济的冲击,现代公民意识缺失,原有以专制、单一权威为主体的政治文化的生存土壤依旧存在。以“多元”、“参与”和“协商”为内核的参与式乡村治理模式,要想在既有的乡村治理环境中一展拳脚,必须大力塑造培育公民精神,培育公民社会的力量,逐步冲破文化上的樊篱。

其次,城市在文化与精英上的“反哺”问题。建国后由于国家民族振兴和工业化的急迫需要,农村成为城市发展的后备支持力量,其发展被置于城市发展之后,最终导致城乡二元制度形成,诸多农村问题由此产生。精英主导下的参与式乡村治理模式,最终目的在于促进农村在政治、经济与文化等各个领域的发展,需要筑巢引凤,需要各类人才加盟。因而,农村的改革,不仅要考虑工业反哺农业,更要考虑如何将乡村变成文化与精英的净输入方。

最后,乡村精英间、精荚与村民之间的宽容与共存问题。我国长期处于帝制统治时代,人们往往陷入为了个人利益而相互争斗的“零和博弈”关系中。这与“参与”和“协商”的价值观念完全背离。现代民主政治的真正内涵在于“它必须有一个建立在实力与利益博弈基础上的平面互动机制,以及建立在这一基础之上的政治参与。”加强培育乡村精英间、乡村精英与村民之间的宽容与共存关系,是参与式乡村治理模式顺利开展的重要之举。

参考文献:

[1][3]萧功巍与政治浪漫主义告别[H]瑚北湖北教育出版社,2001.

[2]张铭.乡村精英治理:当下农村基层社区治理的可行模式[J].兰州大学学报(社会科学版),2008(1).

[4]叶敬忠,刘晓均,现展的内涵及其在国际发展项目中的应用[J].农业经济问题,2000.

[5]李小云.参与式发展概论:理论、方法、工具[H].北京:中国农业大学出版社,2001.

篇8

一、主要做法

通过抓实建强基层党组织、提升乡村资源要素集约化水平、发展形式多样的村民组织、推进农村移风易俗,优化农村社会管理方式,是改变农村发展现状、实现乡村振兴的必然要求,已成为强化乡村治理的当务之急。

(一)深化农村产权改革,管好农村资源资产。全区*个涉农街道的*个村居已有*个实行了账目资金“双代管”。2020年正在推行“银农直联”系统及“村务卡”支付模式,逐步减少现金支付,2021年有序开展。下一步重点要放在加快农村土地三权分置,充分放活经营权上;放在农村产权交易三台共建,加快股权变现上;放在盘活集体空置校舍、办公用房、旧厂房、“四荒”地等闲置资产资源,发展壮大村合作经济组织,实现村集体资产保值增值上,以改革增强村集体自我发展、自我服务、自我管理的能力。

(二)提升文明程度,关键是加强乡村文化建设。乡风文明建设既是乡村振兴的重要内容,也是乡村振兴的重要推动力量和软件基础。大力弘扬新风正气,积极培育爱国爱乡、见贤思齐、崇德向善的道德力量。大力弘扬传统文化。发扬民间艺术、民俗活动等乡村非物质文化遗产,深入挖掘农耕文化,促进休闲农业与文化保护传承的良性互动,推动传统文化和现代文明有机融合。

(三)健全自治、法治、德治结合的乡村治理体系。乡村治理,关键在人。重点是要建好村党支部,重中之重是要选好党支部书记。一个好的带头人和一个坚强的领导班子,是全村走好乡村振兴之路的力量之源,选好配强基层党组织是当前和今后一个时期乡村治理的关键。要坚持自治为本,发挥好党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用;制定合理合法的村规民约,使之内化为村民自觉遵守的行为准则;规范农村财务管理等群众关心的热点问题,进一步密切干群关系;丰富基层民主协商的实现形式,让农民自己“说事、议事、主事”。要坚持法治为纲,以法律为准绳,引导干部群众尊法学法守法用法。要坚持德治为基,培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化,推进移风易俗,培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。

(四)典型事例。*街道*村以党建引领促乡村振兴。该村以“党建+合作社”的方式发展村集体经济,由党支部牵头,股份经济合作社组织成立了专业合作社流转起闲置农田实行统一代管,引入无人机进行农药喷洒,提升了农田利用率和产出率,集合闲散场地租赁经营,并开展粮食深加工,还发展注册了“**”的农产品品牌。该村还盘活空置房舍,设计打造特色乡村旅游路线,发展特色旅游经济。再结合整合特色农产品、旅游资源和旅游产品,推行“农业+电商+旅游+文化+养生”的模式,积极探索电子商务发展模式等,为村集体经济发展构建了多样的生态。**不断创新干部教育、基层法治、村民自治和妇女保护、环境保护工作,打造完善了新形势下的乡村治理体系。2019年荣获了“全国乡村治理示范村”荣誉称号。

二、存在问题及下一步打算

目前存在的主要问题有:一是治理理念滞后。共建共治共享的治理理念还未深入人心,管理理念与多元共治格局尚未完全形成。二是治理机制不够完善。表现为基层党组织引领作用不足,村民自治机制运转不灵,多元参与机制不够完善,监督保障机制缺位等。三是治理能力还不强。如村党组织凝聚力不强,村委会自治能力、协调能力不适应发展要求,村民主体地位淡化、自治能力和参与能力较低。四是治理方式落后。当前乡村治理中的科技支撑力明显不足,网络等基础设施不完善,无法实现信息化、网格化全覆盖,基层信息化人才缺乏。

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论文摘要:人民公社体制终结以后,乡政村治模式在中国农村凸现出来。这有利于国家基层政权进行有效的行政管理,也有助于村民自己管理自己的事务,调动蕴含在 乡村中的巨大能动性 ,提高基层农村社会经济的运行效率,促进三农问题的稳步解决。但是,当前我国农村实际上的“乡政村治”模式存在各种问题,如职权不清,职能错位与缺位。这会影响我国农村的民主政治建设与社会经济的发展。所以需要在体制、法律层面对当前的“乡政村治”模式进行必要的调整。

一、 我国乡政村治模式的产生

我国在 l958—1983年期间,实行了长达 25年的人民公社模式。人民公社是一种党政不分、政企合一的模式。它把农民的自主权利几乎剥夺殆尽,极大地压抑了农民生产的积极性和主动性、束缚了生产力的发展,从而导致农村生产效率低下,农民生活贫困。随着家庭联产承包责任制的推广,原有的人民公社模式已经明显不适应时代的需要。因而在l982年l2月,第五届全国人民代表大会第五次会议通过的新宪法第 95条规定:“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”1983年 1O月,中共中央、国务院又根据这一规定,发布了《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》。于是乡镇政权建制在全国农村重新恢复。之后,l987年 l1月第六届全国人民代表大会常务委员会第 23次会议又通过了《村民委员会组织法(试行)》,并于 l988年6月 1日开始试行,于是在全国农村基层普遍地建立了村民委员会。至此“乡政村治”的政治模式完全代替了人民公社“公社、大队、生产队”三级管理的模式。

在我国,“乡政村治”是作为“村民自治”的现实表现和应然选择被提出来的。“乡政”以国家强制力为后盾,具有行政性和集权性,是国家基层政权所在;“村治”则以村民意愿为基础,具有自治性和民主性,由村民自己处理基层社会事务。从权力的来源和功能看,农村社会的“乡政村治”的格局是由两种不同的权力构成的。一是 自上而下的国家权力,具体表现为在党的政治领导下的乡镇政府行政管理权,其功能是将国家行政管理传递到农村社会,乡镇工作人员领取国家薪金,并对上级政府负责。二是存在于农村社会的村民自治权力,其功能是在国家法律范围内,通过村民自治章程、村规民约等方式对社区加 以自我管理。

同时,《村民委员会组织法》规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这一规定,一方面肯定了乡政府和村民委员会是两种不同的权力载体;另一方面强调乡政府与村民委员会的关系是指导与被指导(即指导 一自愿接受)的关系,而不是领导与被领导(即命令 一服从)的关系。其立法 目的是希望改变过去政权直接指令和干预农村、村民事务的做法,转变政府职能,使政府职能适应新时期行政权调整的需要,把属于村民自己的事务交还给村民自己解决。

二、乡政村治模式存在的现实问题

乡政村治中的“政”与“治”都具有行政性,使乡政与村治之间发生权力的交叉,“侵权”与“越权”难以避免。特别是在法律对村民自治的范围确定如此宽泛的情形下,乡政难免干涉村治,村治也很难不承担乡政下达的任务。乡政府为了实现其行政管理的职能,不能仅仅依靠对村委会的“指导”,它必须“领导”村委会。要村民完成乡政府布置的各项任务,显然仅靠村委会的“协助”是不行的,必须由村委会“负责”完成。而《村民委员会组织法》规定村民委员会只是群众性自治组织,由村民选举产生,对村民负责,并不对政府负责,政府无权对其下指令,乡政府只能直接把行政指令传达到村民。事实证明这是不可能的,结果,乡政府对村委会不得不“侵权”。

另外,村委会要完成乡政府布置的任务,仅靠村民的授权显然也是不行的,它必须行使一定的行政管理权,但这又超越了《村民委员会组织法》所授予的村民自治权利。实践中,村委会承担着乡镇政府应该履行的职能,催粮要款都必须由它来完成。与村集体经济的发展等任务相比,这些都是硬指标,村委会的精力往往主要放在乡镇政府布置的任务上。村委会的考核与评价又是由乡镇政府进行,从乡镇政府的角度考察村干部,首先考虑的当然是对乡镇任务的完成情况。不少村干部还从乡镇政府领取一定的补助。这些都违背了乡政村治模式设置的初衷。

正是由于这些现实问题的存在,导致目前我国的农村基层管理在很多地区出现了“上面管不 了,下面管不好”的尴尬局面。这一局面的产生背离了政策设计者的初衷,也违背了村民自治内含的“自我管理、自我教育、自我服务”原则。同时,这又使得村民自治中最核心的村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项民主权利受到了侵害,影响了人民群众对农村民主政治建设的信心和发展地方社会经济的积极性。所以对目前我国乡村治理的乡政村治模式进行优化就尤为必要了。

三、对目前村民自治模式的优化策略

从国外的经验和国内当前乡政村治模式面对的窘境上看,农村社会治理的合理模式应该是乡政和村务的合理分权与制衡。

从国家和社会关系发展的历史看,“乡政村治”格局有其历史合理性。它有利于调动两个方面的积极性,既实现有效的国家管理,又不至于压抑社会的自主性和活力。但是,“乡政村治”的格局和体制违背了村民自治权的基本法理和村民自治立法宗旨。在走向现代化的中国,乡镇管理对农村社会的改造和推动,是非常必要的,实际上根本不存在没有政权管理只有政权指导的村。没有乡镇政府管理政务和指导村务,村民自治不仅很难有效运作,而且容易受社区和小团体、派系村民私利的驱动,可能成为超越国家法律的元序村。

从农村社会治理模式发展看,科学合理的模式应该是乡政与村务的合理分权与制衡。从制度上合理划分乡镇机关权力和村民自治权限是促使乡镇管理与村民自治有机衔接的重要环节。村在乡镇的管辖范围内,应通过建立相应的法律制度规范各自的行为,以明确哪些属于合法的政权管理行为。凡是政府的职权,必须有法律、法规的明确规定;法律、法规没有明确规定的,原则上不属于政府的职权。因此,凡法律、法规没有规定属于乡镇政府办理的事项,如果是村的共同事务,就属于村民自治范围的事项;如果不是村的共同事务,就属于村民个人事务。在具体实施方面,应该从以下几个方面人手。

l、明确界定各级政府的职能,理顺各组织之间的关系,创造村民自治的良好环境。首先顺应当前建设服务型政府的大环境,转变乡镇一级政府职能转变工作作风,集中精力搞好农村公共服务。乡镇政府不再是被动地执行上级政府的政策,不再是农民利益的对立者和侵害者,不再把工作重点放在农村产业结构调整、招商引资、收缴农业税等事务上乡镇政府的职能将主要是协调处理农村村民自治中的关系和遇到的问题,进而彻底理顺与农村党支部农村村委会的关系,理顺与农村村民的关系,保证农村社会治理的健康运转。

其次,明确农村党支部和农村村委会之间的职能划分,实现村党支部、村委会的“两委关系”和谐。不能用党支部的“核心领导”作用来代替村委会,不能用两委会议来代替村民大会。村党支部的领导核心作用不能体现在对村中大小事务的把持上,而更多的要体现在对村民自治的监督上。要把党支部从村中大小事务的把持中解脱出来,重点行使监督职能,特别是要与群众的民主监督结合起来。

2、探索卓有实效的方法,在真实、全面落实村民自治“四民主”上下功夫。民主选举,民主决策,民主管理,民主监督构成了我国村民自治的基石。在实际工作中,只有让四个民主的政策设计融入到农村基层组织的各个政策实施层面,才能使村民自治真正发挥其内在的优越性。首先,在民主选举中,要真正做到村民直选,弱化直至淡出乡政府对村干部的指派。同时,采取具体措施保证选举过程的公平、公正、公开,严肃处理部分地区出现的贿选舞弊等情况,使村民能够真正选举出自己认可的村级干部领导。其次,在民主决策的产生中,要通过村民会议决定重大事项,通过村民代表会议研究 日常工作。对决策的事项事先向村民进行具体细致的宣传 ,对决策做出的过程进行记录备案,对决策的实施情况及结果在村民会议或村民代表会议进行公开。最后,在村政村务的具体运作中,要时刻坚持民主管理和民主监督,克服管理官僚化、个人化、威权化,走上民主化、集体化、人性化的轨道,要及时、准确、详细地进行村务公开和财务公开,保证村民的知情权。

3、在现行既有条件下大力发展农村生产力,盘活农村经济活力。农村社会治理的根本目的和宗旨是建设社会主义新农村,加快全面建设小康社会的步伐。反过来,全面小康社会的建设也能促进农村社会治理的良性前进。“三农”问题的核心是农民收入增长缓慢,农民收入不能快速增长的问题。实现农村社会的良性治理,必须从如何实现城乡、工农统筹发展着眼,从全社会共同富裕上思考,以富裕农民为宗旨,快速增加农民收人既是前提,又是目的和结果。农民富足后会对政治权力更加珍视,对村民自治会投人更多的热情。如果农民整天忙于应付温饱,是不可能对村民自治有太多的热情的。

4、以政策调整为主线 ,加大中央和地方财政对农村的支持与反哺的力度,实现农村社会治理的和谐与村民自治的良性运转。改革开放以来,农村社会公共事业建设所需要的大量投入,一直是乡镇一级政府向农民征收来承担的,这种增加农民负担的农村社会治理是不合理的。实现农村社会治理的和谐与村民自治的良性运转,必须以政策调整为主线,加大中央和地方财政对农村的支持与反哺的力度,国家财政、省市财政应该成为农村社会公共事业建设的投入主体。一方面这是“城乡统筹发展”的客观要求,另一方面这也是还历史对农村和农民的欠账。目前看,尤其是农村义务教育费用的支付,不能再把这块包袱放在乡镇政府身上。村民自治如果不能解决好这一问题,良性运转的村民自治是无法实现的。

总之,我国农村的村民自治的合理模式,仍在不断地摸索与调整中,要寻找一条适合我国国情又能最大程度地促进地方发展的治理模式,仍然任重道远。

参考文献

[1]徐勇.中国农村村民自治:制度与运行[M].武汉:华中师范大学出版社,l997.

[2]潘嘉玮,周贤日.村民自治与行政权的冲突[M].北京:中国人大学出版社 ,2O04.

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[关键词]农民政治参与;乡村社会治理;意义

一、乡村社会治理的内涵

(一)治理

国外学者罗西瑙(R.N.Rosenau)认为,治理指的是一种由共同的目标支持的活动,这些治理的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现,这一点是与统治不同的。随着现代治理理论的兴起和发展,“治理”这一概念与传统的“政府控制”和“统治”在内涵、理念、主旨等方面都相去甚远,现代治理是指各治理主体通过互动、合作与协商等共同管理公共事务,实现共同目标的活动。它强调治理主体的多元性,政府不再是唯一的权力中心和治理主体;治理结构的网络化,国际组织、政府部门、非政府部门、企事业单位等相互依赖,共同解决公共事务;治理过程的民主化,“强制”、“命令”等方式逐渐淡出,协商、合作等民主化方式成为主角。

(二)乡村社会治理

乡村是时代之前线。我国百分之九十以上是乡村,乡村治理是实现我国“善治”目标的第一要务。改革开放后我国乡村社会经历了由“统治”到“管理”再到“治理”的转变,目前,我国乡村治理的特征有:

1.乡村治理的核心是促进农村经济的发展。农村经济发展是中国经济发展的主心骨,也是中国社会发展的重要组成部分。改革开放后农村经济出现了前所未有的发展,农民生活水平步步高升,农民精神面貌也得到了很大的改善,但是,国家一直以来都将城市作为我国发展的重点领域,再加上城乡“二元分治”对乡村的隔离与倾斜,农村经济的发展严重滞后于城市。基于农村经济发展对我国整体经济发展的基础性作用,要实现我国整体经济又好又快发展的目标,促进乡村经济的发展就必然成为乡村治理的核心任务。

2.乡村治理主体的多元化。乡村治理不是过去的“统治”或“管理”,其治理主体是多元的,既包括制度性的治理主体,也包括非制度性的治理主体,其中制度性的治理主体主要包括乡镇政府、基层党组织、村民委员会以及村民代表会等。非制度化治理主体主要包括乡村“能人”、农民个人以及组织、宗族等。市场经济在我国已经有了长足的发展,过去仅仅依靠政府单一治理主体发展乡村经济的模式已经不能满足现代乡村治理的需要,多中心治理模式是当今以及今后乡村治理的必然趋势。在农村多元化的治理主体的情况下,“协同共治”是其主要路径,其中农民是这一路径的中坚力量,因此,调动农民参与乡村治理的积极性和能动性显得尤为紧迫和重要。

3.乡村治理的过程也是农村基层政治民主化的过程。乡村治理强调治理的整体性、多元性、平等性、协商性、互动性等,它同过去统治的最根本的区别就是强调政府与农民对公共生活的合作管理,农民在这一活动中发挥着重要作用。乡村治理最根本的目标就是实现农民全面自由的发展,满足农民需求,解决农民的困难。同时,为了更好地实现乡村治理能力现代化,应不断加强政府与农民之间的互动与对话,让政府真正知民意、体民情,让农民对政府的公共决策产生影响力,充分发挥农民在乡村治理中的主人翁作用,带动他们参与乡村治理的积极性,进一步推进乡村治理民主化的进程。

二、农民政治参与对乡村社会治理的意义

解决民生问题是乡村社会治理的立足点和落脚点。只有农民懂得乡村最需要完善、发展的地方,农民是改善乡村治理、创新乡村治理、促进乡村治理现代化不可或缺的主体性因素。

(一)农民积极的政治参与意识是完善乡村治理的重要前提

乡村治理和复兴的基本力量是农民,没有他们的积极参与,乡村治理只能裹足不前。农民政治参与意识是激发其政治参与动机和行为的重要前提。农民对自身应当拥有的权利与责任以及行使这一权利、履行这一义务的积极性与愿望是他们参与乡村治理的首要条件。亨廷顿指出:“在现代化中的国家,政治参与扩大的一个主要转折点是农村民众开始介入国家政治”农民政治参与愿望不强烈、水平不高会制约我国基层民主政治的发展,直接影响乡村治理的完善。现阶段,我国农民参政议政的方式不断创新、渠道不断扩大,不仅有村民自治这一基本的参政方式,还创新了村民议事会、村务公开等多方面的民主制度。只有参与乡村治理的思想跟上了,参与乡村治理的行动才不会落伍,才可以通过行使自己的选举权和被选举权、为政府制定公共决策建言献策从而影响政府决策,使得乡村治理以农民为出发点,治理程序、方式方法将更加完趋于善。

(二)农民有序的政治参与行为是提升乡村治理绩效的关键

农民政治参与行为的增加较改革开放前是有目共睹的,其政治参与行为对提升乡村治理绩效的作用是不言而喻的。

农民制度化的政治参与行为是完善的乡村治理的主要表现。政治参与按照是否依照法律法规来进行可以划分为制度化参与和非制度化参与两种形式。凡在正式制度框架内的政治参与活动可称为制度性参与,超出现有制度框架的政治参与活动则称为非制度性参与。农民能否通过合理合法的渠道参与到乡村治理中是当前我国乡村治理完善与否的关键。若农民通过制度化渠道表达自己的利益、反映自己的需求,与政府、非政府以及其他社会组织达成某种共识,共同为解决“三农”问题建言献策,将建设社会主义新农村作为自愿为之奋斗的事业,那么乡村治理也会呈现出一片和谐共荣的景象。然而,当前我国处于社会转型的特殊时期,农民非制度化的政治参与行为层出不穷,严重阻碍了我国乡村治理能力的提高。要让农民通过制度化的手段有序的参与政治生活,需要政府、社会、学校、家庭以及农民个人等共同长期不断的努力。

(三)农民政治参与水平的提高是乡村治理民主化的标志

“民主,决定于参与――即受政策影响的社会成员参与决策”现代民主政治要发展就必须不断扩大公民的政治参与,相应的,乡村治理要达到民主化的目标,基础是农民政治参与深度和广度的深入和扩大。农民政治参与水平的提高,会对乡镇政府、村党支部以及村委会干部形成强有力的监督,促使他们在乡村治理的过程中少一些、损公肥私、违法乱纪的行为,激励其行为不断民主化和透明化,真正实现为了整个农村农民自由而全面发展而努力的目标。同时,农民政治参与水平的提高会促进其政治参与能力的提高,进而可以通过各种形式的政治参与表达自己的利益和诉求,为政府部门制定正确的决策提供有用的参考信息,使公共决策更能站在农民的立场上去制定,以能解决农民问题为落脚点和立足点。农民政治参与水平提高的过程也是乡村治理民主化的过程。

三、有力发挥农民对提升乡村治理能力的对策

(一)培育新型政治文化引发农民政治参与意识,为完善乡村治理奠定基础。农民的跟随与认同,是能否实现乡村治理目标及其治理是否有效的关键因素。努力创建符合农民需求的参与型政治文化,不断对乡村进行文化扶贫和文化建设,提升农民参与乡村治理的文化素质,是引发农民参与乡村治理的重要文化前提。培育新型政治文化不是一方面的问题,需要政府、社会、学校等的相互协调与配合。首先,各级政府尤其是乡镇政府要重视对乡村教育的投资,实现城乡教育资源的平等,调动优质教师到乡村来,努力发展乡村教育事业。其次,充分发挥乡村精英的作用。乡村精英是指乡村村干部(党支部书记、村委会主任等)以及村里有威望的人(党员、退休老干部等),这部分人对提高乡村治理水平起着举足轻重的作用。他们对政治有比较深刻的认识,通过他们带动农民参与村务,增加农民参与的效率与频率,从而对农民产生潜移默化的政治影响,引发农民参与乡村治理的意识。

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关键词:乡村治理;善治理念;美丽乡村;城乡统筹

中图分类号:C911 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2013)32-0075-02

一、善治是乡村治理的基本趋势

治理(Governance)主要用于与公共事务相关的管理活动和政治活动。全球治理委员会对治理进行了全面的界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。我国学者则从不同角度分析治理和乡村治理的内涵,徐勇认为“乡村治理是通过公共权力配置与运作,对村域社会进行组织、管理和调控,从而达到一定目的的政治活动”[2];党国英认为“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”[3]。可见,对社会的公共治理目标是能够使公众尽可能广泛地参与发展决策,保障公众政治自由和参与决策权利的政治意愿,“治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”[4]。随着人类社会的进步与发展,“善治”(Good Governance)成为实现治理目标的重要范畴。“善治”就是良好的社会治理,它是使公共利益最大化的社会管理过程,是国家与公民社会良好合作的一种新颖关系,善治“是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”[5]。

乡村善治就是通过治理农村社区以实现农村社区公共利益最大化的动态管理过程。善治理论提示我们乡村治理的根本改善有赖于形成乡镇政权和公民社会合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系,善治理念是改善乡村治理的必然选择[6]。首先,善治理念所提倡的多中心理念,为我国乡村治理中各种组织性因素提供了完善其组织和人事的基本准则。其次,善治理论有助于实现我国乡村治理改革模式由国家权力本位型向公民权利本位型的转化。再次,善治理念所提倡的政府与社会的合作治理理念,有利于“信任”社会资本存量的提升和合作型治理精神和文化的培养。善治的网络治理理念有助于充分发挥多元主体尤其是政府之外的主体在改善乡村治理中的作用。

二、乡村善治是城乡统筹发展的必然要求

城乡统筹是我国解决三农问题和经济社会可持续发展的战略举措。城乡统筹是以改变城乡二元结构为目标,建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系,实现城乡经济社会一体化[7]。统筹城乡发展的实质就是解决三农问题,促进城乡二元结构向城乡统筹发展的有序转变。因此,城乡统筹发展的核心价值观正是实现城乡一体化发展,改变城乡二元结构是实现统筹发展的过程与手段,而城乡一体化是城乡经济社会融合协调的现代社会结构的实现状态,是统筹发展的价值目标。

城乡一体化发展目标的具体内容包括城乡经济一体化、社会一体化与城乡居民生活均等化。推动资源要素向农村配置、促进农业发展方式转变、缩小城乡公共事业发展差距和增强农业农村发展活力等战略举措正是围绕城乡一体化的具体目标实现而展开的,这与乡村善治的推进也是密不可分的。

(一)城乡经济一体化是城乡统筹的基本要求

城乡经济一体化可以构建更大的区域统一体和重建城乡之间的平衡。城乡经济一体化需要通过有效的乡村治理解决农村土地资源合理配置与农村土地有效利用的根本性问题。城乡统筹发展要求协调城乡资源配置关系,建立城乡统一的土地市场[8]。乡村善治的基本目标是充分发挥乡村自治的基本功能,完善农民集体组织的运行和决策机制,实现土地要素功能的一体化、土地要素地位的均等化与土地要素流动的自由化。

(二)社会一体化是经济一体化的延伸

实现城市与农村的融合和平等化,通过实行城乡空间结构优化、推进农业现代化和实施城乡生态环境一体化建设等措施实现城乡地位平等和城乡共同繁荣进步。从这个意义上讲,“城乡统筹是对区域经济系统中城市与乡村两个共生单元的综合考虑、相互兼顾,以保持二者协调、持续发展”[9]。因此,未来的乡村治理应当围绕农村社区形态的转变,充分发挥集体经济的社会化职能,为农村居民融入城乡一体化进程提供综合平台。

(三)城乡居民生活均等化是城乡统筹的最终目标

城乡居民共享社会经济发展的成果,统筹城乡发展正是通过增加农民收入、加强农民社会保障、增加农民权益等手段实现城乡和谐发展。一方面是城乡基本公共服务均等化问题,为城乡居民提供均等化的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。另一方面实现农民的市民化,通过农村人口的城镇化以及农村人口待遇的普遍提高向市民转变。未来的乡村治理应当充分发挥农民的主体性作用,以保护农民权利特别是土地权利为核心,使农民能够以土地的权益来分享工业化、新型城镇化的成果,并建立保障城乡一体化进程中农民生存发展的长效机制。

三、美丽乡村建设过程中乡村善治的内在品质

乡村治理是一种复杂的社会政治现象,涉及国家的权力建构,影响农村的社会稳定。但由于历史和现实原因,乡村善治作为一种目标追求实施起来,在现实中仍存在着种种问题或困境。如何按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,对当前的农村治理模式进行调整和改革具有必要性和紧迫性。

美丽乡村建设是推进生态文明建设和深化社会主义新农村建设的新工程、新载体,是统筹城乡发展实践的又一重大创新。美丽乡村建设应以城乡发展一体化为主线,以提升农民生活品质为核心,着力构建有利于环境保护、生态建设和永续发展的农村产业结构形式、农村建设管理模式和农民生产生活方式。美丽乡村是实现美丽中国生态文明建设目标的核心内容,美丽中国战略是在中国建设生态文明的关键时期提出的,“体现了中国现阶段发展理念和发展思路的转变,是中国推动地方经济发展模式转型的重要手段”[10]。在美丽乡村建设进程中,需要积极贯彻“善治”的乡村治理理念,以谋求公共利益的最大化为最终目标,促进农村经济、社会发展和社区和谐,而这与社会主义核心价值观是密切联系的。

1.生态文明理念下的统筹性推进

美丽乡村建设首先应将新农村建设放在推进生态文明建设的发展格局中来谋划部署、统筹推进。美丽乡村是美丽中国的具体实施途径,“美丽中国”是一个集合和动态的概念,是全球可持续发展、绿色发展和低碳发展的中国实践,而生态文明建设是实现美丽中国的基础和保障[11]。美丽乡村建设是生态文明建设的重要内容,在城乡均衡发展的过程中实现生态富民与绿色乡村的基本目标。

2.以人为本理念下的主体性参与

以人为本是社会主义核心价值体系的本质要求,它渗透社会主义核心价值体系的基本内容。建设社会主义核心价值体系必须坚持以人为本的价值取向,尊重人民群众的主体地位,尊重人的合理利益与个性发展[12]。以人为本的基本理念需要培养村民的主体性意识,鼓励和保障农民直接参与乡村公共事务,这种参与应该是有序化的制度性参与。村民的主体性参与也符合直接性参与民主政治的治理理念,强调公民对公共行政和政治生活的直接参与,有利于激活公民精神和培养现代公民,是政治和行政民主最充分的体现。因此,村民的主动性和直接下的政治参与是乡村治理的重点,包括制度化参与和而非制度化参与都有利于提高村民自治的程度。

3.公平法治理念下的和谐性构建

公平和法治是善治的基本要求和根本保障,乡村法治和公平是解决中国乡村治理问题的重要保证。善治从本质上而言,是一种基于民主和法律的治理,亦即民主治理和依法治理,将管理社会事务和保护公民自由等都建立在法律的基础上。公平法治的治理理念是为了构建真正的乡村和谐,包括村民之间、村民与集体之间,以及村集体与乡镇之间协调合作的社会关系。乡村善治的实现要求在乡村治理主体上、乡村权力流向上和空间上的多中心,要求变单一的自上而下权力流向为上下左右互动的多元权力流向。通过对乡村和谐社会构建,能够促进乡村治理主体间对公共权威的高度认同和相互合作,增进公平与效率,因此完善我国乡村治理是建设社会主义新农村的重要内容,建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。

四、结语

乡村治理机制创新是乡村治理的重要问题之一,也是学者们一直所讨论的话题。美丽乡村建设不能局限于乡村的自我完善,而是应当顺应城乡一体化发展的历史趋势,完善多元、自治、有效的乡村治理机制。传统的乡村治理是由政府主导下的治理模式,即所谓的“乡政村治”,但这种制度设计和实践中带有浓郁计划经济色彩的治理方式,正被市场经济催生出的多元治理模式所打破。在市场经济发展的背景下,由于市场主体的多元化,利益需求的多样化,嵌入市场因素的乡村治理模式成为乡村治理的趋势和必然。我国乡村治理应当适应多元化中心的趋势,充分发挥不同治理主体的功能,政府要适应市场经济发展转变职能,通过制度性安排来构建平等自主、具有活力的多元治理机制。

参考文献:

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[10]张伟.美丽中国战略的内涵、缘起及实施路径探讨[J]. 济南大学学报:社会科学版,2013,(3).

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论文摘要:不断加强基层政权建设,实现乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动,是党的十七大的要求,更是一项关系民生民本的系统工程。结合当前社会转型时期基层政府管理与群众自治的实际,从乡镇和农村等不同角度分析了工作实践中存在的问题,并从制度创新等方面提出了实现基层政府管理与群众自治有效衔接和良性互动的思路和对策。

党的十七大报告指出,要不断深化乡镇机构改革,加强基层政权建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良l生互动it1。十七大为全面推进基层管理方式改革和村级民主政治建设指明了方向。特别是这些年农村基层发生了深刻变化,在转型时期建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制,实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接的需要非常迫切。

一、当前基层政府管理与基层群众自治存在的问题

乡镇行政管理以国家强制力为后盾,具有行政性和集权性,村民自治以村民意愿为基础,具有自治性和民主性。在村民自治制度中,村委会不再是隶属于乡镇政府的下级组织,而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,村民自治制度界定了国家与乡村社会的关系,两者在体现人民当家作主权力这一点上是相通的。但在具体操作中,由于制度规范、观念意识的影响和制约,二者又会产生不协调乃至严重的冲突,制约着乡镇管理职能和村民自治的健康发展。

1.从基层乡镇来看,对如何有效指导村民自治主要存在以下问题:

一是政府直接干预,变指导关系为领导关系村民委员会组织法在我国实施已经有十多年,但有的乡镇政府在工作中仍把村委会当作其行政下级或派出机构,习惯于命令指挥式的管理方式,对村委会的工作和村民自治进行直接干预。这种干预体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中,表现为乡镇政府对村委会人、财、物等属于村委会管辖事务的干预,如很多地方广泛开展的“村账乡管”制度。

二是间接干预,村党支部或村委成了乡镇政府的代言人。通过对村党支部的领导,在相当的领域挤占或侵占了作为村民自治组织的村委会的小区治理功能。在具体事项中,往往通过直接插手包办村务来控制影响村委的工作,而不是发挥思想政治、组织的优势支持村委会开展自治活动,导致有的村民认为现在农村是党支部自治,而不是村民自治。

三是基层乡镇干部依法行政的能力与村民自治的发展不适应。一些乡镇干部传统的“以官为本”、“以权为本”、“为民作主”思想已经形成思维定势。“官”管“民”的意识在一些干部头脑中积淀很深,他们将乡镇政府与村委会的关系定位在“领导与被领导”的层次上,担心村民“自治”以后会出乱子,在具体工作中不知如何依法指导村委会的工作,或存在一定畏难情绪,不知如何下手,没有正确发挥出乡镇的指导、帮助作用。

2.从农村来看,对如何实现村民自治主要存在四方面的问题:

一是集体经济自我造血能力薄弱,无实力自治。集体经济薄弱导致的直接后果是不能保证村级组织的正常运转,严重制约村级组织职能的充分发挥。不少村出现了“五难”现象,即干部队伍难稳定、农村工作难开展、干群关系难协调、上级任务难完成、农村社会难稳定。很多农村除了乡政府所在地外,90%以上的村集体经济自我创收能力相当薄弱,有的村从账面上看实力很强,实际上集体经济来源于上级的专项补助,主要用于新农村建设、康庄工程建设等。

二是村委会自主睦不足,无能力领导自治。有的村委干部当选后,不是依法支持和组织村民发展经济和管理属于村农民集体所有的本村土地和其它财产,而是热衷于拉关系、谋私利,完全听命于上级部门和乡镇政府。

三是自治程度的限制性。不少制度、措施在相当程度上只是停留在制度条文层面。如村务公开、财务公开、村务一事一议等,不少村是为了应付检查、或者平息民声而不得不公开,完全没有村民自治的理念。村民会议制度、村民代表大会、村务恳谈等制度成了摆设。

二、制约基层政府管理与群众自治良性互动的原因分析

1.法制建设还不适应实践的需要

村民自治虽然总体上做到了有法可依,但在村民自治的具体领域还存在着不少无法可依的现象,立法建制的任务还十分繁重。《村组法》第4条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的:既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法,也没有明确规定“协助”的范围和形式。这就为乡镇政府与村委会仁者见仁、智者见智、各取所需提供了过大的制度裁量权。

2.群众民主法治意识淡薄,不配合自治

主要表现在村民文化水平较低,缺乏契约和合作意识以及一定程度上的放任主义倾向。在农民思想深处隐藏着浓厚的“清官代理”和小农意识,希望“包公式”清正廉洁的干部为其操持公共事务,而他们自己则可以有更多的时间经营家庭经济、实现发家致富。对农村公共管理,他们认为这是干部和政府的事,敷衍了事,除非利益受到损害才会认真对待。

3.基层干部的组织引导能力不强

由于种种原因,乡镇干部调动频繁,许多乡镇干部对村民自治政策法规不熟悉,对如何处理乡村关系不了解。这些年来不少地方由于经费缺乏,放松了对村级干部特别是新任村委会干部、村民代表的学习培训,许多村委会干部不知道怎样做才算正确。税费改革后,许多农村县、乡、村债务问题浮出水面,基层得到的转移支付不仅少,而且不及时,农村“一事一议”难开展。这些也制约了村民自治的发展。

4.基层“过分自治化”

实际上,现在越来越多的村委会采取各种方式弱化、抵制政府的干预。还有个别村委会干部甚至认为:我是本村群众选举出来的,我只对群众负责。在他们看来,村民自治就是村民想干什么就干什么,而村委会作为村民的合法代言人和代理人,有权决定自己的内部事务,不必必须接受乡镇政府的指导和监督。于是,他们对所承担的协助乡镇政府开展工作的职责,抱着消极、冷淡的态度,甚至与乡镇政府明争暗抗,有意识地激化乡镇政府与村民之间的矛盾,导致乡镇政府成为“矛盾的焦点”。

三、基层政府管理与群众自治良性互动的路径思考

基层乡镇政府是农村基层政权组织,村委会是农村基层群众性自治组织。乡镇依法行政和村民依法自治是农村基层治理要达到的两个相互联系的重要目标。乡镇的依法行政搞好了,能为村民自治的推行创造良好的条件;村民依法自治搞好了,也有利于乡镇依法行政。因此,必须坚持把乡镇依法行政与村民依法自治结合起来,二者不可偏废,只有如此才能形成以乡带村、以村促乡、乡村良陛互动的新局面。

1. 树立现代政府理念,规范行政管理行为,促进政府管理权与群众自治权的有效衔接

一方面,乡镇政府必须树立依法行政、依法办事的现代政府观念和意识,把更多的精力用在提供服务和制定规则上,进一步规范行政管理行为,切实推进“依法治乡治镇”进程,把“依法治村,村民自治”推向深入,真正实现职能的转变。另一方面,提高干部和基层群众的素质,促进行政管理人员与自治理念的有机衔接和良性互动。

2.规范乡镇政府职责和权限,理顺乡镇政府和村民自治组织的关系

凡属于村民群众能够自己办理的事情,就应当放手让群众按照自治的方式去办,并随着社会的发展不断扩大其自治范围。要规范乡镇政府指导村民自治组织的指导方式和帮助的内容、时限,规范村民自治协助乡镇政府工作的内容、方式以及工作经费保障。对于本属于乡镇政府,但村民自治组织做起来更方便、更有效的工作,必须建立委托管理和购买服务制度。一是修改《村民委员会组织法》,制订《村民自治法》。通过立法程序,扩大基层群众自治范围,健全民主管理和公开办事制度,做到群众自己的事情自己管、自己办。二是合理划分职责和权限。无论是乡镇行政管理,还是村民自治,都必须建立相应的法律制度以规范其行为,明确哪些属于正常的政府行为,哪些属于不合理的干预;村民自治既要维护村民的合法权益,又必须接受正常的乡镇行政管理。通过统一的法律制度,使乡镇行政管理与村民自治有机的衔接起来。在确定村委会的职权时,应该赋予村委会在其合法权益受到乡镇政府非法干涉时的抗辩权,以此来制约乡镇政府的行为。所以,从制度上合理划分乡镇政府和村委会各自的权限是促使乡镇行政管理与村民自治有机衔接的重要环节。

3.着力转变乡镇政府职能,改进和完善乡镇政府社会管理和公共服务方式,促进乡镇政府指导方式与村民民主管理机制上的良性互动

乡镇行政管理除采取必要的行政管理方式外,应当在尊重农民意愿、尊重农民首创精神、尊重农民和村庄自主权的基础上实现有效管理,推进乡镇决策的民主化、科学化、规范化,实行乡村“共同治理”。一是推行乡镇干部“一线工作法”:乡镇干部要在一线服务,问题在一线解决,形象在一线树立,情感在一线培养,政绩在一线体现;二是充分尊重村民和村民自治组织的自主权利,更多地运用法律、经济和教育等管理方式,以思想教育、利益驱动等方式积极引导村民和村民自治组织的活动。在实践中可以尝试签订“自治协议”等方式,由基层乡镇政府与村委签订自治协议,积极推进自治良性互动;三是强调法制宣传教育和法治精神,可以通过“民主法治村”建设等载体,积极指导村民和村民自治组织在实践中学习民主,运用民主,推动基层民主管理的实现;四是对村民自治的运作进行必要的督导。在现阶段,在村民自治组织体系尚不健全,功能尚不完备,村民的参与能力和作用有限等情况下,完全依靠自治的力量实现村民自治的有效运作显然比较困难,乡镇政府对村民自治运作的督导十分重要。如在村务管理中,由于文化水平和专业知识的限制,村民难以实施财务监督,这种情况下就可以实行乡村二级监督管理制度,这样除了可以发挥村民监督作用外,由乡镇政府对村财务实行监督和检查,可以使村民自治通过乡镇政府管理的必要督导得以正常运作。相应地,应该引导村里建立村民监督委员等监督机构,与村党支部、村委会并列,由村民民主选举监督委员会成员,改变以往在村两委领导下实行监督的机制。

4.深化机构改革,培育各种社会组织,增强社会自治功能,促进乡镇政府社会发展职能与村民自治外部环境上的有效衔接与良性生互动

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[关键词]乡村治理;制度权威;正式制度

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2015)03-0080-06

乡村治理是治理理论与乡村实际相结合、解决乡村问题的新模式。在当代乡村治理实践中,如何通过制度安排促成治理网络的一体化行动是特别值得关注的问题。由于当下乡村治理中存在的问题主要不是缺少制度规范,而更多是制度权威不强、制度效率较低、制度失灵频繁,所以在推进中国乡村治理机制转型的过程中,必须增强制度运作的有效性,重构制度权威。党的十八届三中全会提出到2020年要形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,四中全会进一步提出了依法治国的制度安排,都凸显了乡村治理中制度权威建构的紧迫性和重要性。

制度权威是衡量制度发挥作用和有效性的重要标尺,表现为人们对制度的服从关系。乡村治理中的制度权威是指以正式制度规范作为乡村社会管理的基本准则,它包含两个方面的基本内涵:一是管理行为的基本准则,不是个体的或者少数人的意志,而是与现实发展要求相适应的制度规则,这些制度规则是人为制定的、组织和社会成员熟悉和知晓的正式规则,不是习俗、惯例等非正式的制度规范;二是管理行为的标准化、规范化和常态化,它能够使组织和社会成员理解、认可和认为合法。从这个界定可以看出,虽然制度分为正式制度与非正式制度,但本文所指的制度权威系以正式制度为基础。

一、乡村治理与制度权威的契合

乡村治理作为国家多层治理结构的有机组成部分,是在地方层次和制度上实现善治目标和可持续发展能力的改革过程。[1]而制度作为乡村治理的运作逻辑和规则体系,既要界定多元参与主体的权能边界,又要明确治理体系的根本价值。以此来建构多元行为主体的共同愿景,聚合人们的理性共识,进而保证治理体系的合法性和稳定性。

(一)乡村治理中制度权威建构的可能性

“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人利益行为”。[2]就其功能而言,制度本质上是一种规范,它在一定意义上约束着人们的行为;就其内容而言,制度本质上是一种关系,它表征着人们之间关系的某种结构性和秩序性。

治理的各种界定大多都涉及对制度及其权威的强调。比如全球治理委员会在其定义中强调,治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[3]我国学者俞可平认为,治理的基本内容是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。[4]法国学者皮艾尔・卡蓝默提出了以制度伦理为正当性“内核”的合作关系原则,认为治理机制必须具有相应的理论规范或品质。[5]

治理概念中对制度的强调表明,制度是保障治理的基础性要素。公平、有效的治理必须以一个稳定、有序的制度框架为支撑,否则空谈治理将没有任何意义。[6]另一方面,治理作为改变传统社会管理体制、实现善治目标所采取的一种新型理念和制度安排,其合法性主要源于公民的认同和共识。这与制度权威的内在要求是完全一致的。正是在此意义上,治理结构可以被视为制度框架[7],制度权威的建构被视为检视治理成功与否的重要标准。

理论层面的观察揭示了治理与制度权威的内在一致性。与此同时,乡村治理过程中的同构性也为制度权威的建构提供了可能。目前,虽然我国乡村发展形态各异、地方差异较大,但各地的乡村治理经历了大体相同的发展阶段、面临相似的发展问题、具有相似的发展要素、呈现出相似的利益结构。在顶层设计作为乡村治理发展的重要动力机制下,乡村治理中的同一性特点决定了其制度化发展的水平与大体进度,有助于“建立、维系或强化一个共享性制度权威”。[8]此外,对制度的尊重和服从也内在的包含了对体现为差异性的不同区域制度安排的服从关系。

(二)乡村治理中制度权威建构的必要性

制度既是多元行为主体进入治理的规则空间,也是治理行为的发生场域。制度权威在乡村治理中的作用,是要防止治理行为与公共利益的脱节和对立,从而避免社会冲突和治理困境。

1.制度权威是乡村治理的秩序化保障。社会公正、合理的前提在于所有社会成员独立于不同个体之外的、客观公正的标准――即制度,并赋予它权威。[9]在社会急剧变革的转型时期,面对复杂的利益纷争,乡村治理的内在秩序难以自觉生成,由外而内的制度权威就成为影响乡村治理变局的重要基石。首先,制度权威能够增强未来预期,消除人们的社会焦虑。在社会转型的大背景下,乡村成员的焦虑情绪更多来自于对未来不确定性的忧虑,这一忧虑情绪又会进一步导致人们之间的矛盾和冲突。制度权威的建构能够帮助社会成员消除远期无知、强化行为的稳定性和合法性。其次,制度权威能够最大可能地消除基层社会矛盾,保持社会稳定与发展。在传统的乡村治理模式下,基层社会矛盾往往表现为人与人之间的矛盾,从而导致了基层矛盾的多样性和复杂性。而制度能够提供独立于社会个体之外的客观标准,并通过聚合多元治理主体对未来共同愿景的展望和共同利益共识的达成,成为解决乡村社会问题的功能性资源基础。

2.制度权威有助于整合乡村治理的多元要素。在快速多变的后现代社会中,随着乡村成员权利意识的增强和资源配置的离散化倾向,其公共参与和利益博弈能力不断提高。承载着不同的利益诉求和行动目标,乡村治理中的多元主体极力挣脱传统的社会角色定位,形成利益纷争的各色场面,多元化的利益诉求隐含着乡村治理的诸多矛盾,由此,制度通过确定乡村利益的统一性和公共性规范着乡村成员追求自身利益的行为方式,从而维护乡村的稳定性和可治理性、另外,具有权威的制度体系是组织和动员多元力量有序参与乡村社会各方面建设的前提条件。乡村治理通过特定程序把个人偏好转化为社会决策,对于整合离散的乡村社会,输入现代性要素,并在此基础上建构新的治理秩序,有着重要意义。[10]

3.制度权威有助于乡村治理的可持续发展。制度权威的建构能够切实推进中央政府关于乡村改革的政策措施。中国的现实复杂性决定了改革走的是一条自上而下的路线,顶层设计是乡村改革的基本指导原则,保持与中央政府政策的一致性是保障总体改革顺利进行的基础。为此,遵循制度规则,严格程序,是稳步推进改革的基本前提。制度的广泛规束还有助于降低乡村治理中的交易成本和治理风险。交易成本存在于所有的治理转型中,但这个问题随着乡村治理中参与主体的规模增加、结构复杂和制衡机制的缺失而被放大和加剧了。制度设计通过规定有关行为规则和角色期待的治理框架,来渗透和连接乡村治理所覆盖的各个层次和不同角落,维系相应的治理机制。这种整合机制减缓了日益分化的社会对乡村治理的挑战,维护着乡村治理的内在结构,有助于其持续稳定的发展。

二、乡村治理中的制度权威缺失

“乡村社会的冲突问题,根源在于实际运行的一系列制度规则的缺陷,这些制度在构造基层政权的角色、权利义务及其和村民的社会关系方面,存在着内在的价值、目标和利益紧张。[11]应该承认,当下的乡村治理在很大程度上是农村旧的制度规范消解和新的制度规范重构的过程。但一直以来,中国乡村都是社会传统思维和行为规范积淀最为深厚的区域,正式制度权威并没有真正地建立起来。目前,乡村治理中的制度权威存在以下问题:一是制度失灵,即现有的制度规范无法有效解决乡村治理中存在的问题;二是制度悬浮,即现有的制度规范未被有效地遵守和执行;三是制度权威碎片化,即不同来源、不同主体制定的制度规范彼此分割与独立,制度效果差异性较大;四是制度权威替代,表现为乡村治理中的非正式制度权威对正式制度权威的替代。

从一定程度上讲,制度权威是一个客体性概念,它取决于乡村治理的多元主体对制度合法性的认同,也取决于制度的性质、动员能力、执行条件等综合性条件。具体分析,乡村治理中制度权威无法有效建构的主要原因如下:

(一)制度权威与乡村治理之间的内在紧张

制度权威的核心目标是保证制度安排的有效实施,以相对稳定的运行规则和程序来应对乡村治理中的复杂性、降低治理成本。但从实际运作的角度来看,乡村治理往往以问题解决为中心,要求以更加灵活和弹性的制度框架来应对多元反复的利益博弈、对话与协商:事实上,乡村治理的评估标准更多关注具体问题解决的可行性、有效性,尤其是解决实际问题的能力:在这样运作逻辑下,制度的稳定性、封闭性特点与乡村治理所强调的适应性、灵活性无法有效兼容,形成二者之间的矛盾和紧张。

另一方面,制度权威是刚性的合法性象征,但是有效治理更强调合理性的调适。在现实的乡村治理中,制度的刚性程度越高,乡村治理的灵活性就会越少,其回应民众需求的有效治理程度就会越低,此时二者间的矛盾主要体现为制度权威约束下乡村治理的保守与呆板;而从有效治理的视角看,治理能力的增强意味着治理主体自由裁量权的增强,但由于治理的“灵活性”与治理过程中的制度“偏离”常常是同一现象的不同标签,在这个意义上,有效治理是以弱化权威体制的正式制度为代价的。[12]所以,无论是治理失效还是制度偏离,都会对制度权威的建构产生巨大的威胁。

(二)制度权威的碎片化

乡村治理中的制度权威碎片化是指由于权力分化、冲突缺乏协调和利益统一,导致制度相互分割、无法有效整合引发制度性的利益割裂,造成制度运行低效或目标偏离等低效治理现象。导致制度权威碎片化的原因有:

一是科层体制的影响。传统官僚体系是按照功能分化原则建立起来的,过于强调专业化分工及标准化工作流程。这不但造成了行政机关的本位主义,组织之间壁垒森严,而且由于缺乏利益协调与权责整合导致各行政部门出现条块分割和职能割裂。不同部门各有利益诉求,各有表达手段,围绕乡村治理出现众多的“文件打架”。另外,自上而下的制度贯彻也要要经过这些部门层层过滤。在不同层级的执行中,资源损失和效率损失不断放大,制度不断变形。[13]

二是我国的改革属于渐进式改革,问题驱动的特点较强,缺乏整体性治理的思路。这在很大程度上导致制度回应的滞后性,制度设计目标各异、前后不一。另外,这种“临时性”与“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割与独立的制度结构,政治制度、经济制度和文化制度之间并没有实现无缝对接,城乡公共服务供给不均等,这在客观上导致了乡村社会的价值观念、伦理规范和利益取向的冲突,并进而导致乡村社会各主体选择行为的冲突,引发制度性的利益割裂。[15]

(三)正式制度与非正式制度缺乏相容性

按照诺斯的界定,非正式制度是在人们长期的社会交往中自发形成、并被人们无意识接受的行为规范,主要包括意识形态、价值观念、道德观念及风俗习惯等。[16]在我国传统的乡村社会文化生态中,个人权威以及各种习俗、惯例等非正式制度形式在社会管理中居于主导地位。新制度经济学认为,正式制度的权威依赖于它与非正式制度的兼容和协调程度。[17]但从我国乡村治理的制度环境来看,传统农业封闭保守的生产方式和家族伦理观念与正式制度权威所要求的产业化分工、开放经济以及建立在平等基础上的独立自觉意识之间存在着深刻的差距与矛盾。正式制度的运行机制与乡村治理的社会文化生态相互抵牾,导致正式制度无法通过嵌入非正式制度而发挥其积极作用,非正式制度也无法建立与正式制度的接续与转换,制度权威的建构受到很大限制。

需要注意的是,非正式制度并不都发挥积极的作用。其内含的价值标准和行为准则与正式制度相互冲突会阻碍人们对正式制度的认同,增加正式制度的运行成本,从而成为弱化正式制度权威和作用的重要因素。特别是在社会结构转型和体制转轨交叠的大背景下,经济利益的追逐放大了非正式制度的运作空间,而政府“正式权力的非正式运作”[18]则在舍弃正式制度权威的组织化资源的同时,将乡土游戏规则等非正式制度的运用进行了消极的扩散。

(四)乡镇政府的自利行为选择

在乡村治理的结构体系中,乡镇政府作为行政阶梯序列中的基层政权组织,既是国家形象的代表,也是民众利益的最直接反应者。这种双重角色要求在国家与社会之间构建起一套利益共享和责任互赖的制度联结体系:乡镇政府既要在科层组织体系中遵循制度规则以保障自上而下政策体系的严肃性和连续性,又要及时回应民众利益诉求、修改完善制度规则以获得更多民众的合法性支持。但是在实际的乡村治理体系中,乡镇政府基于理性自利人的角色发挥往往突破制度的限制与约束。特别是伴随着改革开放而来的行政权力下沉,乡镇政府不再只是科层体制末梢的政策贯彻者和执行者,而更多开始运用各种策略拓展自身的权力边界和利益空间。由于传统的科层组织制度是通过严密有序的制度贯彻建立和强化了对制度的认同,所以乡镇政府的自利角色调整使得制度对乡村社会的下渗失去了可以依托的载体,从而出现了制度权威弱化的现象。之后的税费改革在一定程度上限制了乡镇政府的权力运作空间,这虽然有助于其职能转变,但“被边缘化”的境遇也使其失去了回应民众利益诉求的动力和基础,制度供给链条在乡镇政府遇到梗阻。

乡镇政府的自利行为选择使其在实际运作过程中脱离制度的限制、独立于外在的社会需求,成为现有治理体系中的悬浮角色,既不是中央的基层政府,也不是当地人民的基层政府。[19]乡镇政府角色的破坏割裂了制度供给与制度贯彻的链条,被置换成破坏制度权威的一个负面标杆。

(五)制度环境的约束

制度权威有赖于民众的广泛认同和遵守。所以,各种制度安排只有与乡村民众的利益诉求相契合,才能植根于人们的日常生活和心理结构之中,才能被人们所接受和拥护。[20]但中国乡村是中国社会传统思维和行为规范积淀最为深厚的区域,长期较为封闭的生产方式和交往形式,使社会成员和社会治理主体对旧有的制度规则习以为常,对新情况、新问题熟视无睹,对新的制度规则缺乏研究、理解,在治理和被治理的过程中出现非规范。

伴随着改革开放和市场经济发展,乡村传统的生活节奏受到冲击,人们开始重新建构对利益的追求。于是,凡事必经过理性计算,利益成了衡量事物价值的主要尺度。人们开始关注制度、政策、政府行为对自己利益的影响,对无利于自己的制度规定不再积极响应,也不再被动、简单地服从政府的决定。需要注意的是,利益多元化导致利益边界的不确定,人们经常根据利益的游移而允许不同的规则在乡村中被转换运用。由于利益纷争的真正目的在于利益而不是制度,它并不涉及制度权威的形成、转换,所以周而复始的利益纷争无法建立制度并防止下一次制度失灵的发生。在这种治理背景下,漠视制度权威的投机行为强化了乡村民众的行动逻辑,很难推进制度进步或者推行一套不同以往的治理规则。

三、乡村治理中的制度权威重构

我国乡村治理中的制度权威重构,既要遵循制度权威建设的一般要求,又要从实际出发寻求制度权威建设的有效路径。

(一)制度权威重构的基本原则

当代地方治理发展的一个重要目标是形成开放、应对变化的治理制度和机制。[21]但是需要注意的是,乡村治理的权力中心转向法理化的基本制度安排,并不是意味着对乡村治理灵活性的否定和排斥,而是要将乡村治理问题纳入到法理化的制度框架之中,为日益增多的多元治理主体提供一种公平竞争、良性合作的新机制,防止和避免通过非制度化手段而获得公共权力与利益资源的行为。为实现此目标,未来乡村治理中重构制度权威需要遵循三个基本原则,即整体性原则、弹性原则和回应性原则。

所谓整体性原则,主要是指乡村治理的制度权威建构应该着眼于中国改革的全局和整体,通盘考虑治理体系和权力结构、不同政府层级和部门的职能分工与机构整合,在政治、经济、社会多个层面综合推进,避免乡村治理的单兵突进或者是乡村治理某个层面的孤立进行。也就是说,乡村治理是利益重新整合的过程,制度权威所涉及的运作环境、权责结构、组织机制等等必须相互配合,既要注重中国改革的实际,又要兼顾乡村的民情。

所谓弹性原则,是指制度权威建构要追求适应性和有效性来适应高度分化、复杂的乡村治理环境。具体说来,由于乡村治理环境变动不居,制度必须能够适应这一动态的变革过程,并在保持自身的开放性和适度刚性的基础上,根据权益诉求和政治生态的变化来进行动态的制度调整,以实现整个体系的适应性和稳定性。[22]由此可以看出,制度不是要固化乡村治理各主体的行动逻辑,而是为其行动提供标准和框架。制度权威的逐渐强大并不意味着乡村治理模式的趋同性和人们行为的简单重复;恰恰相反,制度权威在保证乡村治理基本价值的基础上往往会塑造和延续村庄间的多元状况。

所谓回应性原则,是指制度设计必须能够积极敏感地回应乡村治理的社会需求、化解社会冲突,使制度成为乡村民众所共享的价值理念。在很大程度度上,依据制度所负载的权力资源来加强对乡村治理的约束,形成的只是被动的强制性服从意识。所以制度“回应于环境的变革,将新的外部需要和价值判断渗透、渗入内部,实现适应性的变革发展”[23],既是制度能被乡村民众广泛认同并获得价值的基本前提,也是实现民众对制度认同从工具理性权威到价值理性权威转变的核心要素。

(二)制度权威重构的路径设计

治理与制度的同构性使得制度权威与乡村治理结构的再造密不可分。制度权威是是多次认同效果的积加,所以制度权威的重构需要多层面的努力。具体看来,制度权威建构需要从以下方面进行:

1.整合政府职能,完善制度设计。制度权威以权力结构关系为基础,并影响乡村治理的进展、为建构整体型乡村治理,需要在权力结构的两个方向进行整合:一是横向的公共管理职能整合,要破除权力和资源配置的碎片化,建构无缝隙的整体性政府。由于乡村治理面临的问题具有整体性特点,所以建立共识是各部门朝着整体目标协调一致行动的前提。应该围绕转变政府职能这个核心,着力理顺部门职责关系,从中央政府的层面上继续探索实行职能有机统一的大部门体制,逐步建立科学合理、协调统一、分工明确、覆盖全面的管理制度体系,为增强乡村治理的制度化转型奠定权威基础。二是纵向的制度体系整合。中国的同情和传统治理模式决定了贯彻落实好顶层设计是中国乡村改革的基本前提。所以,增强乡村治理的制度权威首先要在顶层设计方面形成卓有成效、高效严格的制度规范,保证乡村治理的全局性、战略性、根本性的正式制度优先,避免上有政策、下有对策的投机行为,同时也要关注配套制度的设计和创新,整合与完善乡村治理制度的中层设计和底层设计。[24]

2.增加制度供给,整合正式制度与非正式制度。制度权威的建构要求增加能有效满足民众需求的制度供给。但中国乡村经济社会的快速发展致使规则制定出现滞后性,即现在乡村治理一方面要“摸着石头过河”,另一方面又要受旧有规则的制约。这种陈旧规则与现实的矛盾在一定意义上会形成制度不遵从的状况,从而影响制度权威性的确立。为此,乡村治理中的地方政府组织需要加快制定各种制度规范,创新制度供给,用适应现实社会发展要求的新制度形式来规范组织和个人的社会行为。另外,制度供给中要注意正式制度与非正式制度的整合。乡村治理的实践表明,正式制度无法完全替代或者消除非正式制度的运行空间,必须要以正式制度的价值取向为引导,“因地制宜”、“因时制宜”地加强对非正式制度的吸收,将正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根,从而建立起在正式制度框架与约束范围内的相互支撑、相互补充的动态开放治理体系。[25]

3.多元民主参与,回应制度需求。乡村治理网络的形成意味着多元利益主体通过权力分享,获得了参与乡村公共事务管理的权利和机会。多元利益主体的权利表达打破了政府对规则和政策制定的主导权,需要在利益博弈和积极互动中寻求政策共识。而且,制度以一种总体化的方式规定了社会关系网络中每一个具体角色的权利与义务要求。因此,合理、规范的制度必须来源于社会民众的持续同意。从这个意义上说,构建适应乡村经济社会发展要求的治理制度,必须在承认各参与主体利益差别及其诉求合理性的基础上,建立开放的、促进公民权利和机会平等的民主参与制度和公共需求的有效表达机制。这种制度化框架内的开放讨论和平等参与,能够在制度设置不能平衡各方利益需求的情势下,传播一种平等、协商、理性讨论社会问题的价值观,有助于寻求共识、化解分歧、疏导情绪、减少非制度化行为的作用机会。另外,多元主体参与的理性商谈机制能够克服政府主导形成程序的局限性,并在真实反映民众利益和尊重其意愿的过程中培育制度权威坚实的社会基础。

4.明确政府定位,规范政府行为。作为社会行动的标杆和表率,政府行为规范与否对社会行为规范化至关重要。为此,需要厘清政府与社会关系,明确政府行为的规范化必须建立在其职能明确的基础之上。同时,也要在政府行为的程序性、公务人员行为的规范性方面严格要求,并且要提倡政府行为的社会监督,争取社会认可。作为乡村治理中的重要角色,乡镇政府的职能发挥与制度权威的建构之间具有极强的同构性。从制度结构安排的视角来看,乡镇政府功能的理顺表现在三个方面:一是处理好政府与市场、社会的关系,明确不同主体的治理价值和权能边界,促使乡镇政府回归公共服务的核心职能,以制度规范为前提释放乡村社会的治理空间;二是明确乡镇政府在政府体系中的职能定位。乡镇政府作为国家与社会互动链条的末梢,其角色冲突是村民自治和压力性体制两个治理背景的摩擦与冲突,折射出国家自身在处理乡村问题上的摇摆不定。[26]为此,必须从法律制度层面明确事权关系,理顺乡镇政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构,建构乡村治理协调整合的运行规则和激励机制;三是提升乡镇政府的治理能力。没有一个在制度上和能力上与治理结构相配套的乡镇政府组织体系,乡镇政府就不具备承担维护公共利益和自主管理地方公共事务的责任。所以,要根据乡镇政府的结构和功能是否符合乡村治理的客观要求,改组乡镇政府内部的组织和功能结构,有效组织乡村治理的运作。

5.增强服务保障,消除路径依赖。制度权威的保障还依赖于其运行所需的传统渊源和社会资本。目前,利益多元化使社会竞争加剧,出现“搭便车”的投机行为便不可避免。同时,社会矛盾又使社会竞争进一步加剧,反过来刺激制度失灵的投机行为。另一方面,制度变迁过程中会存在一定的“路径依赖”,即社会成员和社会治理主体对旧有的制度规则习以为常,对新情况、新问题熟视无睹,对新的制度规则缺乏研究、理解,在乡村治理过程中出现非规范。[27]原有的计划经济体制及其各项制度的存在造成了人们生活习惯、意识形态的“路径”适应,对这种制度权威的消除必然带来人们制度权威的“无意识”状态和“机会主义”行为的加剧。当新制度的需求没有得到满足的时候,这种状态还会进一步发展。针对此问题,应该加快城乡公共服务均等化过程,促进乡村社会养老、医疗、教育、休闲等公共服务的发展,消除乡村社会成员基本社会生活忧虑,为社会成员规范行为提供坚实的基础和保障;还可以充分利用现代信息手段,加快社会信誉制度在乡村的实施,为乡村治理的制度化建设提供规范行为的有力社会环境。

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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance

Li Songyu

[Abstract]Rules and institutions are the operating logic of rural governance systems and governance structures. There is an internal consistency between rural effective governance and institutional authority. The construction of institutional authority is a systemized security of rural governance in China. It can promote effective integration of multiple factors and sustainable development. But now, there are many difficulties such as system failures, fragments and replacement of institutional authority in the process of rural governance. All of these problems have profound reasons such as the internal tensions between rural governance and institutional authority, spatial and temporal segmentation of rules, lack of compatibility between different system forms, and so on. In order to reconstructing the institutional authority, we should follow the main principles of integrity , flexibility and responsiveness. Furthermore, promoting integration of government functions, increasing the system supply, and strengthening service guarantee will be the basic tactics for effective rural govemance.

篇14

 

关键词:村民自治  乡镇行政权  村民自治权

2O世纪8O年代以来,我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化,两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力,具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权;二是存在于农村社会的村民自治权,村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理,按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因,在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾,乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一,而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状,急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性,并且需要国家负责任的引导和帮助,绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。

一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析

根据《村民委员会组织法》第4条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系,实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位,他们应是“指导与被指导,协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言,现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离,突出表现在以下两个方面:

一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制,将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导,布置各项任务并下达行政指令,从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民,造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式:

第一,乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定,村民委员会成员由村民民主选举产生,对村民会议负责,乡镇政府无权任免,但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的代理人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制,使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“代理人”,造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成,但往往造成村民心目中精英人物落选,压制了村民民主权利实现的构想与向往,实质上是对村民自治权的一种剥夺。

第二,在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能,不仅是对村委会进行“指导”,它还直接“领导”村委会;要村民完成乡镇政府布置的各项任务,村委会仅仅协助是不行的,必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能,使村委会成为“准政府”,这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中,以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩,村民自治原则也被消解于无形之中。

第三,乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱,财政基础有限的现象,而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理,进而影响整个村的管理形式,缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。

第四,乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢,需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给,使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。

二是村民自治的偏斜运行,导致村民自治功能萎缩。

按照《村民委员会组织法》规定,村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中,只注重强调民主选举,认为“对大多数村民而言,自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行;自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外,民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的,因此,在自治实际运作中出现失衡现象,造成村民自治呈偏斜状态运行,使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象,降低了村民自治的实效。

三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路

通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析,为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展,应该立足贫困地区现实,从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发,努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。

(一)依法改善乡镇治理体制和方式,界定村务与政务,增设派出机构,为村民自治提供广阔的空间

首先,健全和完善相关法律法规,明确乡镇政府管理范围,实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定,缺乏明确性和具体操作,使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》,从实际工作考虑,对乡镇政府行为进行明确规范,明晰那些是属于正常政府行为,那些是属于不合理的干预。