公共事务治理理论精选(十四篇)

公共事务治理理论精选篇1

治理和善治理论作为当代公共管理学最炙手可热的前沿理论之一，自20世纪90年代被引入我国以来，受到了我国公共管理学者的广泛关注与研究，特别是其所寻求的政府、社会与市场三者之间的“合作治理”模式，与当前我国提出的社会主义和谐社会建设相吻合，进而被广大学者作为和谐社会下的社会治理目标模式加以研究，进而成为学术界研究的热点理论问题和公共事务治理的新型实践模式。

 

一、合作治理：公共事务治理的新逻辑

 

20世纪七八十年代以来，公共事务管理领域继产生行政性政府组织、营利性企业组织后，分化出了第三部门(非政府非营利组织)，进而导致设二元社会结构向三元结构的转变，这种三元结构引发了人们对公共事务管理新模式的思考，并促成了合作治理理论的产生。所谓合作治理，就是在市场经济、民主法治、公民社会发展到一定程度的背景下，政府在发挥核心与主导作用的基础上，通过与市场、第三部门等众多行动主体的自愿合作、分享公共权力、共同管理公共事务以实现公共利益的过程。是一种基于公民社会自觉自愿、参与合作的伙伴式公共治理模式，也是建设法治政府、责任政府、民主政府、服务政府和效能政府的必然选择。

 

二、公共事务合作治理的特性

 

合作治理是比较符合在当代公共事务管理所要求的公民与政府问和谐的基本精神。具体地说，合作型政府治理模式的基本特征包括：

 

(一)治理主体的多元化。在合作治理中，政府并不是国家唯一的权力中心，各种社会的、私人的机构只要其行使的权力只要得到了公众的认可，就可以成为在各个不同层面上的权力中心。除政府外，公共事务治理主体还包括市场中的厂商和直接参与公共生活的公民，以及由非政府公共组织、非营利组织、民间慈善组织等组成第三部门。各治理主体身处一个相互依赖的环境，各主体要通过交换资源、共享知识、互通有无、相互补足才能有效地治理公共事务。

 

(二)治理结构的网络化。合作治理强调管理过程中被管理对象的参与，尤其是强调利益相关方的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，一个建立在信任与互利基础上，具有一定程度的自主性的社会协调网络。在合作治理下，不同层次的公共治理主体面对共同的问题，依靠彼此的优势和资源，通过对话树立共同目标、开展互利性交换，增进理解和相互信任的基础上，实施分工与协作，以及开展必要的竞争，就共同关心的问题采取集体行动，从而最终建立一种共同承担风险和责任的合作治理网络。

 

(三)治理过程的民主法治化。民主法治贯穿于合作治理始终，合作是民主宪政体制下政府权力向公民社会回归的过程，也是公民社会合法的自治权利受到充分尊重，自主性得到充分发挥的过程。作为治理主体的双方，在法律地位上是平等的，各自依法行使权利，同时承担相应义务和责任。民主化是合作治理的核心，它要求从公共事务领域问题的发现到公共政策制定的全过程，都要发挥公民社会的作用，体现公民社会的意志和意愿。合作治理过程中，政府的职能就是提供民主环境与机制，公民的职责则是充分行使民主权利。这种由政府提供民主，而由公民行使民主的决策机制，就是合作式政府在公共决策中的生动演绎。

三、我国构建合作治理模式的思路

 

我国经过改革开放30年的发展，公共事务管理取得了显著成效，但存在的问题也是深刻的，由于我国历来是一个强政府弱社会的国家，必须采取正确的策略、选择合适的路径，循序渐进逐步完善合作治理模式，最终围绕构建社会主义和谐社会的目标，实现对公共事务的良善治理。

 

(一)培育符合时代要求的合作治理文化

 

在我国当前形势下，构建合作治理，首先应当大力倡导公共精神，树立公共治理的平等意识，培育公共治理的参与意识，培育良好的合作治理政治文化。进一步增强“自由、平等、竞争、公益”价值理念在公民心中的地位，彻底破除传统的“官本位”文化、臣民文化，使社会公众由“臣民心态”向以独立人格为基础的“公民心态”转化。同时积极开展以“民主、平等、公益”为主要内容的公民素质提升工程，全方位增强公众的独立自主意识和权利意识，全面提升参与公共事务合作治理的热情与积极性。

 

(二)完善合作治理模式下的政府职能

 

我国在建立合作治理模式的进程中，实现政府职能转变，是长期努力的方向，即通过改变政府的“职权”，进而转变政府的“功能”，最终实现治理机构“结构”的转变。首先，实现政府职权向市场、非政府组织等横向治理主体的传输;其次，实现上下级政府等纵向治理主体之间职权的传输;最后科学鉴定政府职能，提高政府职能配置效率。同时，在转变政府职能的基础上，通过提升法治能力，实现依法治理;增强和巩固政府合法性基础;提升政府执行力，全面提高政府在合作治理中的执政能力。

 

(三)构建充满活力的合作治理机制

 

合作治理要求政府向市场、社会让渡职权，但更需要市场、社会得到权力后去有效行使，发挥出较政府部门行使更好的比较优势，通过构建良性的合作机制作以使其治理功效最大化。首先要建立参与机制。其次，要形成公共治理的信任和宽容观。最后，要强调公共治理的团结和协作观。

公共事务治理理论精选篇2

【内容提要】文章对共有制的由来和从“公有”到“共有”的转变的具体内容进行了探讨。在此基础上，从公共事务治理角度分析了这些转变对公共管理实现形式和公共服务供给模式的影响和启示。最后，指出现代公共管理保持与时俱进品质的必要性和重要意义。

【关键词】公有共有所有制社会治理公共服务公共管理

一、“公有”与“共有”：问题的提出与解决

深圳市万丰村，毗邻香港，最早受到改革开放的影响。然而，与全国其它地方相似，万丰人也受到来自“姓资”与“姓社”争论及对马克思主义教条式理解的困扰，在改革开放的大潮中一度固守贫困。随着改革的深入，在村党支部的领导下，万丰人认识到，社会主义公有制的出现有其历史必然性，它对社会发展的贡献不可磨灭。然而，随着各国实践中遇到的新情况、新问题，公有制也暴露出其矛盾的一面。例如事实所有权与名义所有权的背离，所有权与经营权的集中与重合，国家所有权的人不能正确行使权等。公有制的不足反映出它自身需要在实现形式上加以完善和改进。以此为契机，万丰人对马克思主义经典理论特别是马克思关于“重建个人所有制”理论进行了深入细致钻研，由此提出了既能体现公有制性质，又具有灵活性和兼容性的生产资料“共有制”理论。

按照万丰人的理解，所谓“共有制”，就是以财产社会化为特征，具有多元化产权主体的一种新型公有制模式。这种新的模式的具体内容有：（1）共有制包涵了包括公有制在内的多种经济成分,在共有制条件下，公有制的性质没有改变，改变的是其内部组成部分。（2）人人占有生产资料；（3）化公为私，本质是一种重新组合了的公有制；（4）剩余价值合理分配；（5）既是一种经济形态，又是一种社会形态；（6）实现了财产最大社会化。[1]由于“共有制”的这些内涵，使它具备多元化主体、开发性体系和灵活多样的适应性等不同于传统“公有制”的基本特征，也保证了它能够克服在“公有制”下不能实现的诸如所有权、经营权、利益分配权等明晰化的弊端，尽可能使公有制的优越性发挥出来。共有制是从公有制的基础上来，又不断超越公有制。它通过改变公有制单一的所有关系为多元成份的所有关系，使共有制在实践中更体现出公平和效率，更适应社会化大生产的客观需要。

从“公有制”到“共有制”的转变，建立在万丰人对社会主义所有制本质的科学认识的基础上。万丰村党支部认为，公有制的本质特征和公有制的实现形式，是一个问题的两个方面。前者是内涵，后者是表现形式。社会主义所有制的公有制本质不能变，但其具体的实现形式却是多样化的。“共有”与“公有”，虽然都表明非私有、非独有，但二者的差异也泾渭分明。“公有”按其实际意义是对“私有”的否定，是排斥私有的。而“共有”按其本意是排斥“独有”的多元占有，各自拥有一份自己支配的份额。这一系列关系在所有制上就表现为下述形式：

全民所有制对立私有制

集体所有制

公有制私有制

融合

国家与团体共有团体、个人共有

国家与团体、个人共有国家与多个团体、个人共有

共有制

二、从“公有”到“共有”：转变的基本内容及对公共管理的启示

万丰的改革实践，实现了从公有制到共有制的转变。这一转变既表明在实践中人们对公有制实现形式的开拓性探索，也孕育着深刻的内涵嬗变，背后存在着深厚的理论与实践依据。我们认为，从“公有”到“共有”的转变，实质上是万丰人积极探索一种社会主义生产资料公有制实现的最佳形式的过程。这种有益的探索，不仅在政治经济学领域具有重要实践意义，对其它学科理论的钻研也有启发作用。当前，公共管理特别是政府公共管理如何更好地寻求多样化、社会化的治理模式，构筑新型的社会治理框架，是摆在学术界和实务界面前的共同课题。对此，万丰人的探索成果提供了多方面的宝贵借鉴。

1、真正实现所有权

尽管在公有制和共有制下，都同样强调全体成员享有对生产资料的共同占有，人人都是所有者，共同拥有所有权。但是，由于财产的所有权只有通过占有权、支配权、分配权和受益权的具体运作，才有实际意义，离开具体的所有权的实现方式，无视实际上的差异性，只会导致事实所有权与名义所有权的分离。共有制通过具体的体制安排恰当实现每一个共同所有权者的愿望和利益，使生产资料更加体现出共同占有的性质。共有制通过实行股份制，以集体股、实物股、“干股”等形式，实现人人都是股东，人人享有对生产资料的所有权、处置权和受益权。同时，通过具体的投资方式，也使个人对集体使用的财产密切关注，改变了在公有制虚幻所有权下对国家或集体财产的漠视和浪费的状况。

在公共管理角领域，实际上也有一个委托----关系，在一定程度上体现了所有权与使用权分离的状况。由于政府是公众利益的二次人（由于人民与国家的关系为第一层次的，故这里把国家与政府的关系称为第二层次），与公众之间形成了委托关系。对公众而言，共同利益是个虚幻的概念，如果无视这一现实，实现公共利益的方式可能是高成本的，无法真正使所有人获得利益。这时候政府就承担起人角色，为公众提供优质服务，满足各种需求。这样，公众成功实现所有权与经营权的分离；对政府而言，从公众那里取得了经营公共物品的权利（力），并不意味着就是独自或垄断了公共服务。相反，取得公众参与和支持是公共管理的有效途径。在传统公共行政那里，由于政府的行为出发点是自上而下的，缺少参与和来自公众的积极认同，公共管理变成政府内部事务管理，与公共部门的根本目标的本质根本相悖。现代公共管理把公共服务看成是公众导向和结果取向的统一，在坚持公众利益的基础上，积极寻求实现公共利益的最佳形式，如公共物品的私人供给、社会供给等等，都显示出它的开放式姿态。

2、全部过程的社会化

共有制所反映出的所有制社会化的特征，不是单一的，而是全方位的。首先，它突出所有者社会化。共有制面向社会，容纳了公、私两类经济成份，所有者的主体不仅有国家、集体、个人，还兼公私两大领域，是典型的多元主体混合制。其次，关于生产资料占有、处置上的社会化。生产资料的共同占有建立在固定的契约之上，任何单个所有者无法直接或随意处置，而必须得到共同制定的规则的许可，这就意味着在所有权问题上，既要承认其多元化，又必须保证其社会化的运作。再次，生产社会化的基础是市场化，它改变了过去政企不分，政社合一的运行机制，在经营体制上主要由市场起引导作用。

共有制反映出来的社会化特征，实质上有更深的上层建筑意义。无论是西方国家流行的以放权和财富再分配为内容的“共有主义”，还是我国兴起的政府治理理论，都强调社会力量的作用和还权于社会的重要性。因此，社会化在经济所有制上的表现与政治领域的要求是一致与同步的。

在公共管理领域，社会化也已经是一种最新的趋势。所谓公共管理社会化，是指在社会管理和公共服务领域，要改变传统的由政府大包大揽的做法，将一些政府职能通过向社会转移或委托等方式，转移出政府，以达到提高行政效率，节约财政开支的目的。其本质是要运用市场机制的作用，推动政府管理现代化。[2]可以说，社会化贯穿公共管理整个活动的始终。首先，从公共管理的起源看，它是具有社会属性的。笔者认为，国家或政府不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家或政府产生、存在的基础。其次，从公共管理的过程看，国家根据社会发展的不同情况，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。[3]最后，从公共管理的发展趋势看，现代公共管理要求政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。要不断深入强化公共管理理念，推进公共管理的社会化。[4]

3、所有制主体的多元化

共有制的第三个转变是变公有制单一的主体为主体多元化。在传统公有制下，不论是国家所有制还是集体所有制，其所有者主体是单一的或比较单一的。依国有制为例，其所有者主体就是一个笼统的国家，既单一，又不分层次。而在共有制下，其共有者主体不仅是多元的，而且分为不同的类型和层次。它可以是国家、集体或个人；也可以是代表公有的单位和个人、代表私有的企业和个人；还可以是法人与自然人等等。共有制下主体多元化的实质意义在于，正视客观存在的差异性和多样性,使所有者分层次与多元化，从而具有更大灵活性和适应性。在实践上，这种做法可以根据市场发展的需要及时做出形式上的调整与改变，从长远目标看，更有利于公有制的最终实现。

尽管，在所有制实现形式问题上的争论已经尘埃落定，但在公共管理领域，这种艰难的转变却还有待时日。一方面，在新公共管理大张旗鼓的市场化和顾客取向的理念影响下，我们可能已经认识到传统公共行政以政府管理为核心的治理方式可能存在的低效，以及官僚制度下效率悖论。因此，现代公共管理就是要在打破政府一元垄断的基础上，大力提倡公共事务管理的多元化，寻找一种真正有利于公共利益实现的治理模式。在这种模式下，公共管理不是政府管理，而是对社会事务的管理，政府需要来自市场与社会中介组织的协助与参与，政府同时又必须做好属于自己的份内事务。因此，多元化治理既是灵活的形式，又是系统的责任关联机制。另一方面，公共管理主体多元化要受到当前社会条件的制约。具体地说，在市场经济体制建立与完善的初期，市场与社会力量还不足于强大到独立承担许多公共治理任务的程度，因此，现阶段政府仍然是公共利益的最大维护者，而市场化与社会化也只能作为一种手段在有限范围内发挥作用。这就要求现代公共管理在构建公共治理的模式时，既要从根本上保持公共管理的公共性，又要在具体实践中则尽量社会化与市场化，凸显公共管理的管理性，做到二者的辩证统一。

4、实现兼容与互补

共有制理论认为，在传统公有制下，无论是国家所有还是集体所有，都具封闭性和排他性。由于对公有制的过分强调，使公私对立严重，到了“不是我吃掉你，就是你吃掉我”的境地。这在一定程度上损害了合理的正当的私人利益而影响了劳动者的积极性。而“共有”本质上不排斥“个有”，相反能容纳许多“个有”。共有制的这种容纳不是简单地组合各种“个有”，而是一种兼容互利的机制。它保证了各种所有者主体之间的优势互补，运做体制上的灵活多样，是单纯公有制无法比拟的。例如，在共有制生产关系中，多元产权主体、多种分配方式、多层合作关系、多种融资渠道并存，各要素共同形成一个有机系统，彼此相互区别又相互依存，相互制约又相互贯通和促进，共同维持系统的良性运行。当然，兼容与互补必须建立在公有制为主体的前提之下，不是公私趋同论，更不是私有化。共有制能够成功实现公有制，最根本的原因就在于它用公有制这张大网，容纳了各具优势的不同经济形式，从而能自如应对各种复杂的环境，不断向伟大目标迈进。

作为有着多元主体的公共管理活动，同样存在着各个主体间的兼容与互补问题。国外主张政府与私营部门合作，吸收私营部门的长处以克服公共部门的不足。这与国内改革提出的政府放权让利，培植社会力量的主张是一致的。以公共物品或服务的供给为例，过去一直以来都认为政府是公共物品或服务的当然供给者，理由是公共物品或服务的自身的消费上的非竞争性和使用上的排他成本高的特性。然而这种单一的供给模式最终将导致效率低下甚至腐败的产生。在现代经济学的努力下，人们认识到有些公共物品或服务可以通过私人渠道供给，比如付费的“俱乐部产品”，更进一步提出公共物品或服务的生产与供给可以分离，主张构建由私人生产而由公共部门供给的模式，譬如政府采购。如此等等。

现实的状况是，政与市场都是不完善的物品供给渠道，二者的结合可能弥补这些不足。由于公共部门与私人部门的搏弈并非零和结果，未来公共治理中仍然期待更多的公私合营。另一方面，随着社会力量的壮大，社会自治组织的参与能力凸显，如何把新兴的社会力量纳入治理体系，在更大范围内实现合作，是公共管理者最为紧迫的任务。而实际上，随着公共治理主体多元化的形成，多中心治理模式已经成为各国达到善治的理想途径。由此，“我们不是在完善的政府与完善的市场中选择，而是在不完善的政府和不完善的市场之中选择”[5]的悲观观点可以改变为“尽管有不完善的政府、不完善的市场和不完善的社会，但我们是在完善的多中心治理模式中做出选择”。

经过上述分析可以看出，万丰“共有制”模式之所以能够成功，关键在于创新；现代公共管理之所以成为继传统公共行政之后新的治理形式，关键也是创新与发展。同志指出，“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力┈┈，创新就要不断解放思想、实事求是、与时俱进。实践没有止境，创新也没有止境。”[5]这是我们国家总结多年经验得出的科学论断，也为我们构筑现代公共管理理论指明了方向。正如万丰人在实践马克思主义政治经济学时大胆提出马克思主义政治经济学不是封闭的体系一样，现代公共管理也是可以和必须创新与发展的，任何理论的重要价值都在于它源于实践又指导实践，并且在实践的推动下创新，永无止境。现代公共管理理论作为新的公共部门治理形式已经为各国实践所采纳，显示出强大的生命力。可以预见的是，作为公共行政百年历史发展的继续和创新，现代公共管理必然也会随着公共部门改革的不断深入而向前发展，保持与时俱进的品质。

参考文献：

[1]本文案例部分参考了《共有制论》（中共中央党校出版社，1996年版）和《论共有制与私有制》（潘强恩主编，中华工商联合出版社，1995年版）两本书有关内容，此后出现不一一注明。

[2]汪玉凯：“公共管理趋向社会化”，载《管理科学》1999年第6期。.

[3]王乐夫：“论公共管理的社会性内涵及其他”，载《政治学研究》2001年第3期。.

[4]陈庆云：“强化公共管理理念，推进公共管理社会化”，载《中国行政管理》2001年第12期。

公共事务治理理论精选篇3

治理理论产生的历史背景

国际经济一体化对公共行政的影响。美国学者阿里・法拉兹曼得曾评论到：“跨国公司的成长尤其是它‘与国家无关’的性质，以及全球资本主义的扩张，已经使国家变得无足轻重、甚至多余……。”“全球资本主义导致了超国家管理机构的出现，它们即便没有取代疆域性的民族国家，也成为民族国家的重要补充”。面对传统的以国家为单位的统治结构以及这一结构下国际事务、国际组织、国际法律的空疏与不足，西方学者自然而然地转向了对传统国家理论和传统官僚体制的反思与批判，并试图找出一种更具全球性质的公共行政理论。

公共行政与私人行政趋同的启示。公共行政与私人行政的趋同既表现在组织结构上，也表现在管理方法上。从组织结构看，自20世纪中叶以来，政府和其他社会组织的结构都经历了一个逐步复杂、层级增多、分工细密、制度严格的发展过程，韦伯式官僚科层制不仅被政府机关采用，而且被一些社会化程度较高的企业和社会组织采用。从管理方法看，战后进行的历次行政改革中，企业管理采用的绩效管理、目标管理等方法，逐步渗透到公共部门。可以说，治理理论的产生与发展是人们在公共行政和私人行政之间进行比较、学习和借鉴的结果。

现代信息技术的发展。现代信息技术使信息收集、存贮、处理和传播更加便捷，也使公民和社会拥有了远比过去多得多的信息和知识量，由此带来政府与社会关系的诸多变化，例如政府与社会距离的缩短，管理主体和管理相对人之间沟通、回应、依赖的增加，政府传统优势地位下降，垂直单向型权力运作方式遭遇挑战等。这种情形为政府、企业和其他组织共同进行公共管理，为企业和其他组织积极参与公共管理提供了可能和条件。

对政府和市场之外第三种社会协调机制的寻求。学界和实务界一直存在着政府和市场孰优孰劣的争论。20世纪30至40年代的经济危机和战争，使国家的地位和作用一度上扬，政府权力和职能大大扩展。20世纪70年代后，国家的地位和作用重新受到质疑，推崇市场而遏止政府的市场主义再度兴起。在治理理论产生之前，人们探讨的社会协调机制只有政府和市场两种，其中，政府追求具体而有效的公共政策目标，市场追求各种经济手段下物质利益的最大化。但是，政府和市场都存在固有缺陷，在社会领域的许多方面，无论政府还是市场都无能为力。因此，愈来愈多的人企图在政府与市场之外寻找社会协调的第三种机制，治理理论就是其中之一。

治理理论的主要内容及本质特征

传统行政学的核心概念是Government，译成政府或者统治。政府、统治都有下述两层基本含义。第一，在由立法、行政、司法构成的公权力结构中，行政权力的载体是一套自上而下的政府机关；其二，行政权力有强制性，政府运用这种权力维护社会秩序和管理公共事务。据此，“行政”被界定为是一种活动，即政府机关运用行政权力对国家和社会公共事务进行强制性管理。

上述对于行政的界定，反映了近代民族国家产生后人们对政府权力和职能的定位。在这一定位之下，人们普遍且长期将政府看作是公意的代表，认为政府在道义上负有保卫、治安和公共服务三大职能。正如自由主义经济学家亚当・斯密所指出：政府应当履行三个方面的职能，一是保护本国社会成员免遭其他国家暴力行为的侵害；二是保护社会成员免遭其他社会成员的侵害和压迫，主持社会正义；三是建立、维持公共工程和公共设施。从实际情况看，政府也的确拥有较大的权威性以及资源优势，国家和社会公共事务基本上是由政府管理的。从来没有哪一个社会组织能够像政府那样拥有如此大的权威，能够对社会发展和公民生活产生如此广泛而深刻的影响。

治理理论的核心概念Governance，是指一种新治理模式，尤其是指当代市场体制下政府治理公共事务之道，正如英国学者R・罗茨所说：“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。罗茨还列举了治理的六大领域，即国家治理、公司治理、新公共管理治理、善治治理、社会控制体系治理、网络治理等。不同领域的治理有着不同的含义和目标，例如新公共管理治理是指将市场机制和私人部门的管理手段引入政府公共服务；善治治理是指效率、法治、责任的公共服务体系等。上述诠释表明，治理概念具有包容性和普适性，很难用一句话简单概括，但这并不妨碍人们从总体上认识和把握治理理论的内容。这些内容主要有：

公共行政主体的多元化。治理理论否认政府是国家管理的唯一中心，认为政府职能履行主体不具有专属性和排他性，在政府之外还有大量的其他公共行政主体。治理理论提出，以往那种将公共行政主体归结为政府的认识是片面的、不符合实际的。首先，福利国家对各种社会结构公共服务职能的强调，使得大量从事生产经营性活动的企业出现在公共领域。政府和企业的叠加，增加了公共行政主体的多样性，也突破了秩序与效率的界限。其次，越来越多的非政府组织参与了政府的公共政策制定和公共服务供给，传统上属于政府职责的事情，现在许多都由非政府组织分担了。在社区管理、环境资源、公共工程、文化保护等领域，非政府组织的作用越来越明显。上述情况表明，政府与其他社会结构并非没有关联，大部分公共政策都是各种政治力量和社会力量相互作用的产物，而在某些领域，非政府组织甚至比政府拥有更大的优势。因此，公共行政的主体是由包括政府在内的众多社会结构甚至个人组成的。

治理理论提出了与古典管理理论相对立的人性观。古典管理理论认为，社会是由追求个人利益最大化的“经济人”组成的，经济人会因追求个人经济利益而不顾社会秩序，造成对公共利益的损害。为了克服经济人行为可能给社会带来的弊端，就需要有一个凌驾于社会之上并对全社会实施规制和强制的管理结构，这个结构就是政府。因此，政府是利他的，具有道德人的性质。治理理论则认为，那种“只有政府才具有公益心和使命感”的认识是片面的，社会组织和公民也有相当的责任心和道德感，也有为社会、为他人（当然最终也为自己）服务的动机。社会组织和公民广泛参与公共服务过程，与其说是一种制度安排，不如说是一种内在人性的趋动。

公共事务管理责任的重新分配。在传统社会，公共事务管理责任归属政府，政府理所当然地承担了维护公共利益的义务。战后西方经济学特别是凯恩斯主义的发展，也为政府对社会生活的广泛干预提供了理论支持。但是，随着社会的发展，尤其是在公共选择理论出现后，人们对于政府失灵的认识更加清晰。

治理理论关心公共事务管理责任在国家与社会、公共部门与私人部门之间的重新分配，认为公共责任有从政府部门转移到非政府部门的趋势。首先，大量民营机构进入到传统公共领域，使得公共部门和私人部门的界限变得模糊不清；其次，在政府和市场之间的“社会中间地带”，涌现了大量的非政府组织，这些组织称谓不同，但共同点是依靠自己的资源解决社会问题，且在解决问题时不动用政府资源和权威，使得公共领域和市场领域的界限模糊不清。治理理论要求承认公共责任的转移，承认非政府组织的贡献和作用。这种承认意味着一些传统上只有政府有权管理的事务，非政府组织同样有权管理，也意味着应当将法律和制度确定的一部分政府责任交由非政府组织承担。

公共行政的多向性和互动性。传统行政权力的运行方向是单向的，行政权力沿行政层级做自上而下的运动，政府凭借行政权力的权威对全社会实行单面控制，对于被管理者而言，接受与服从是其主要义务。治理理论认为，行政权力的运行方向是多向的，各公共行政主体之间是互动的，因而有必要在理顺公共行政主体之间关系的基础上，建立起公共行政主体的自主自治网络。

首先，理顺公共行政主体之间的关系。治理理论认为，各公共行政主体的关系是依赖关系和伙伴关系。依赖关系是说，参与公共行政的企业和社会组织都不拥有足够的资源，都不具有独立解决所有问题的能力，因而必须彼此依赖、加强协商，在实现共同目标中实现各自的目标，这与传统那种以政府为中心、以社会组织为助手的关系模式形成了很大差异。伙伴关系是说，参与公共行政的社会组织应当互动合作，相伴做事。依赖关系和伙伴关系要求所有公共机构（尤其是政府机关）都要关注自己意图与最终结果之间可能存在的不一致，关注谈判和协商过程中实际存在的不确定因素。为此，政府必须敞开胸襟，敢于接受各种不确定条件和结果。

其次，建立公共行政主体的自主自治网络。方法是：各公共行政主体都主动放弃一部分权力＼权利（政府放弃一部分强制权力，社会组织放弃一部分经济权利），通过对话增进彼此理解和相互信任，建立短、中、长期合作关系，并最终建立起互依、互动、互利的公共事务管理联合体。在这一联合体中，每一单个公共行政主体既有参与公共行政的自主自治性，也有受联合体约束的组织性。这种联合体不再是监督与被监督的关系，而是自主合作；不再是集权，而是权力在纵向和横向上同时分散；不再追求一致性和普遍性，而是追求多元和多样化基础上的共同利益。自主自治网络的好处在于，能够通过持续不断的对话交换更多的信息，减少人类有限理性的困境；能够通过短、中、长期合作，将政府、社会组织和公民锁定在相互依赖、共同生存的关系中；能够通过不断对话、不断合作的社会行为减少人为的政策失误；能够通过不断对话、反思，增强各社会组织和公民的学习能力，以适应不断出现的新的社会挑战。

重新定位政府在公共行政中的作用。治理理论提出，应该重新定位政府在公共行政中的作用，政府的作用主要表现为协调作用、影响作用和做应做之事。协调是指政府抛弃传统公共行政的垄断性和强制性，善于选择、委托公共行政参与方，并在各参与方之间建立起互动联系；影响是指政府确定公共行政的目标，并通过宏观调控实现这些目标；做应做之事是指政府应该准确定位自身职能，不能事无巨细，什么事都做。治理理论认为，在市场体制下，政府要超越任何子系统的局限思考、规划问题，及时化解治理中的各种矛盾冲突。衡量政府能力的高低不是看政府集权、强制和垄断程度的高低，而是看政府能否用心找寻和正确运用新工具对社会发展中的棘手问题加以引导和控制。

治理理论引领下的欧盟国家公共服务改革

公共服务改革是指公共服务供给主体、供给方式的变革。政府垄断公共服务供给存在诸多弊端，直接导致了政府财政、管理和信任三大危机。另一方面，在当代，公众对公共服务的需求呈差异化、个性化、复杂化等特点，对政府提供公共服务的数量和质量都提出了更高要求。更严重的问题是，政府供给的低效和公共资源的浪费，使基本公共服务呈不均衡状态，一些弱势群体无法均等享受公共服务。为了解决这些问题，在治理、新公共管理、第三部门、公共选择等理论的引领下，从20世纪70年代末开始，欧盟国家普遍进行了公共服务改革，改革的方向是打破政府垄断，通过购买、委托等方式，将原本由政府承担的公共服务事项交由企业或者其他社会组织承担，让更多的社会组织进入到公共服务提供流程。其做法主要有：

准确定位公共服务中的政府职责。公共服务是当代政府的重要职能，但政府不能垄断公共服务供给，也不能事事亲力亲为。政府是政策型公共组织，在公共服务中的主要职责是政策供给、过程指导和质量监督。政府通过履行这些职责，使公共服务在法律和政策轨道上规范运行，并保证公共服务供给质量，使全社会都能真正享受到质优价廉的公共服务。在这方面，法国的做法是首先区分政府和公民社会组织提供公共服务的不同类型，在此基础上，政府履行激励、资质鉴定、监管和评估等具体职责，充分发挥公民社会组织在公共服务中的作用。

第一，政府和公民社会组织提供公共服务的类型不同。一些重要的、基础的、有强烈共识的服务由政府提供（例如公平服务）；一些具有高度技术性的服务（例如医疗）由国营机构提供；对于外包的公共服务，政府制定正式而严格的服务标准（例如教育），并对提供服务的公民社会组织实行监督。

第二，为鼓励公民社会组织参与公共服务，法国政府除采取资助、签约、第三方支付（政府发放代金券，代金券持有者在市场上采购某些特殊服务）等措施外，还对公民社会组织提供实物资助，例如提供免费的办公场地和设备等。

第三，法国政府通过授权与认证、承认身份、签定协议等三种不同的法律程序，鉴定公民社会组织提供公共服务的资质和能力。每种程序（尤其是第一种、第三种程序）都承认服务部门的独家性；第二种程序则要求被认证者提供既往的业绩证明；通过第三种程序，政府与社会组织签订协议，规定服务绩效标准，公民社会组织成为准公共机构。

第四，政府根据协议监督、评估公民社会组织提供公共服务情况，包括出版物、活动、总体运作等。组织的各项活动和表现都要有记录，并向政府提交年度工作报告。法国2006年通过的金融组织法，要求所有与政府紧密合作的卫生和社会服务组织计算出服务有效性指数。这些指数虽非严格量化，但必须能反映产出、结果以及对客户/受益人的影响。

将社会组织视为政府公共服务供给的良好合作伙伴。公共服务改革可以一定程度矫正“政府失灵”，推进“小政府、大社会”政社关系格局的形成；可以提高公共服务的供给质量和效率；还可以改善社会组织的自身状况，促进公民社会的形成与发展。为此，政府要加强对第三部门或者社会组织的支持扶助和引导监督，使社会组织真正有实力、有能力承担起公共服务职能。支持扶助与引导监督均不可偏废。社会组织（包括公益性社会组织）的活动要接受多方监督，以保证其活动不偏离组织宗旨和公共服务的轨道。为此，国家要健全、完善各种基础制度，尤其是资金管理制度和检查评估制度，防止社会组织蜕变为实现自身利益的工具。在这方面，英国的案例比较典型。

英国公共服务改革最有特色之处是政府与第三部门建立的广泛而友好的合作关系。与其他一些国家不同，英国有着与社会组织友好合作的历史传统。1601年的《慈善使用条例》和16世纪末的《伊丽莎白济贫法》都表明，英国政府早就趋向依靠慈善机构承担社会服务。为了加强第三部门的能力建设，英国政府不仅在内阁办公室专设了第三部门办公室，而且采用指导、资助、监督、激励等方式扶持第三部门。根据约翰・霍普金斯项目研究，20世纪90年代末，英国第三部门得到的资助总额中，有47%来自政府，45%来自收费，9%来自慈善捐款。英格兰第三部门仅2004年就获得了政府66亿英镑的资助。根据英国国家志愿组织委员会（NCVO）2006年收集的信息，尽管有四分之三的慈善机构没有得到政府资助，但在2.5万家大型慈善机构资金中，有四分之三来自政府。来自NCVO的另一数据表明，2005年6月至2006年7月，政府对第三部门的资助金额从109亿英镑增加到115亿英镑。目前，英国第三部门在公共服务领域非常活跃，尤其是在社会福利、健康、教育、文体等领域。

重视市场机制在公共服务改革中的作用。市场机制意味着废除妨碍市场化和公平竞争的陈规，禁止不公平地提供优惠，反对垄断和不正当竞争，健全优胜劣汰的市场退出机制等。政府购买公共服务，要求政府选择合适的公共服务承接主体，在大多数情况下，这种选择不能靠行政分配，而是靠市场机制，主要方式就是竞争与合同制。竞争是指由政府确定公共服务的数量和质量标准，然后向政府外公共组织、非营利部门和私营部门招标，各组织通过投标竞标获得公共服务承接主体资格；合同制是指政府与中标的公共服务承接主体签定合同，双方按合同行使权利，履行义务。竞争与合同制使政府实现了从划浆者向掌舵者的角色转换，同时也提高了资源配置的效率和公平性。在这方面，德国对公共服务采取的“谨慎市场化”的做法值得关注。

1990年两德统一后，西德的社会保障体系推及到东德，政府的财政负担加重。1991年后，德国政府每年用于东德基础设施建设的净转移支付都在1100至1500亿马克之间，资金几乎都由西德各州承担。上述因素直接导致两德统一后德国经济的衰退和持续低迷。为了缓解经济压力，德国进行了一系列改革，其中就包括公共服务市场化。但是，德国对公共服务市场化持谨慎态度，一是限定市场化的范围，将市场化限定在内部文印、公共建筑物保洁与维护、基建服务（规划、预算等）、道路养护、街道清洁、垃圾收集与处理等“蓝领领域”；二是设定市场化的前提条件，这些条件包括：有多元的提供主体，以利竞争；有适合交易的场所，以利交易；有较低的准入门槛，以利进退。公共服务谨慎市场化，有利于避免“服务成本外部化”以及腐败和不道德行为的增加。

欧盟国家的公共服务改革至今已走过30余年的历程，其效果是推进了欧盟国家治理制度的创新和治理能力的提升。中欧大学教授利昂・E・艾里什、美国霍普金斯大学教授莱斯特・M・萨拉蒙和美国天主教大学教授卡拉・西蒙，在《政府向社会组织购买公共服务的国际经验》项目报告中，从公民社会组织、政府和服务对象等三个视角，总结了公共服务改革（政府购买公共服务）的益处。

从公民社会组织的视角，增加了获取资源的渠道；因资源和人力的增加而提升了能力；因具备了影响政府政策的潜在能力而改善了处理问题的方式；减少了在募捐活动上花费的时间和资源；资金来源趋于稳定等。从政府的视角，公民社会组织规模较小，反应更灵活，可以提高公共服务的质量；可以获得公民社会组织拥有的处理问题的专业知识和经验；通过私人捐赠和志愿的方式，能够动员更多的资源；能够以收费的方式将部分服务成本转移给用户；能够利用公民社会组织在解决棘手问题时所设计的创新方法；及早识别需要解决的问题；促进“社会资本”与社会和谐；能够以更灵活的方式应对问题而不必建立庞大的政府官僚机构等。从服务对象的视角，有更多的服务提供方可以选择；服务的提供更加细致和人性化；服务提供方回应性更强；与服务提供方建立更多的私人关系；为利益相关的项目增加支持者等。上述益处在欧盟区域性公共服务改革中或多或少都有所体现。

结论

治理理论引领下的欧盟国家公共服务改革，说明了理论与实践的互动，也验证了区域性治理、治理主体多元化、寻求第三种社会协调机制等理论有其合理内核。当然，对治理理论从来都不乏批评和质疑之声，例如认为分权提高了社会自主自治程度，但也带来了分散主义、本位主义和地方保护；合同出租提高了效率，但却缩小了公共责任的范围；私人部门管理模式是一种“新泰罗主义”，对其推崇和仿效是将教科书里对私营企业的理想描述与现实混为了一谈等。

理论批评是理论不自足的使然，也是理论完善和发展的必要条件。首先，理论就其本质而言是人的认识，由于受认识者自身以及所处环境的限制，人的认识总是不自足、不完善的，因而理论批评是必要的。其次，理论批评是人类理性在原有理论上的再次投入，因而集中了更多的人类理性，其效果不是摧毁原有理论而是促使原有理论更加自足和完善。正因为如此，所有理性而严肃的理论批评都值得尊重和善待。

在中国，理论批评还有独特意义。中国改革开放后，由于与其他国家（特别是与西方国家）文化交流的活跃，大量外来人文社会科学概念、理论或者学术思潮被引入中国，理论批评能够帮助国人廓清这些理论和学术思潮的合理与不合理之处，帮助国人选择科学合理的理论为我所用。因此，对于治理理论的内容、局限、应用、影响等问题，学界还要给以持续、深入的关注。

公共事务治理理论精选篇4

一、公共事务——公共管理的起点

公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西

方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。

公共事务治理理论精选篇5

一、公共事务——公共管理的起点

公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。

公共事务治理理论精选篇6

一、公共事务——公共管理的起点

公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的八大群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，江泽民同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。

公共事务治理理论精选篇7

一、公共事务——公共管理的起点

公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。

公共事务治理理论精选篇8

一、公共事务——公共管理的起点

公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。

公共事务治理理论精选篇9

一、公共事务——公共管理的起点

公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上[

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。

公共事务治理理论精选篇10

公共治理与经济法的内在契合性

1．相同的产生背景

公共治理与经济法产生的背景均为利益失衡和制度失范。从利益观的视角对经济法的产生进行审视，我们不难发现，经济法的产生源于双重失灵而导致的个体利益与社会整体利益的失衡，其实也可视为是社会强势群体和弱势群体之间的利益失衡。从表面形式来看，这种失衡体现为市场与政府之间的失衡，但从理论根源上讲，则是一个制度失范问题，即可归结为权力和权利之间的配置失范问题。民法以个人为本位，追求个体利益最大化，行政法以国家为本位，追求国家利益最大化，而作为具有客观存在性和合理性的社会整体利益则处于制度规范的真空。所以，经济法的一个基本命题就是从制度规范的视角对权力和权利进行合理配置，使二者能相互渗透、有机融合。这其中至关重要的一点就是要对权力和权利进行社会化的洗礼，使其深深打上社会化的烙印，赋予权力和权利一定的社会化内涵，使得权力和权利行使必须承担一定的社会责任和义务。而公共治理理论从宏观视域进行分析，我们同样不难发现，其产生背景也为利益失衡和制度失范。公共治理理论的产生源于政府是社会公共事务管理的唯一权力中心，政府在社会事务管理过程中，承担着裁判员和运动员的双重角色，因此，政府在没有制度约束的情况下，堂而皇之地披上维护社会整体利益的外衣，侵犯个人利益，使原本属于社会公众的、为公众所共享的公共利益同公众本身产生了对立。公共利益的工具异化造成了对个人利益的侵害，进而导致个人利益与公共利益之间的失衡，这种失衡的深层次原因在于约束和监督政府行为的法律制度失范。公共治理制度就是在这种情形下由政府一元治理转型而来，其本质在于政府在社会公共事务方面让渡一部分权力给公民社会，让公民社会和政府一起共同治理社会公共事务，通过“共治”来遏制公共权力的扩张和违规运行，避免双重失灵（市场失灵和政府失灵），进而促进社会整体利益最大化。

2．耦合的历史使命

公共治理和经济法都致力于在满足各参与主体利益的同时，以期实现社会和谐发展和公共利益最大化。作为民法和行政法之补充和必然结果的经济法从产生之日起就承担起民法和行政法无法承担的克服和弥补双重失灵（市场失灵和政府失灵）进而采取双重干预（干预市场和干预政府）的双重历史使命，与强调单向权利维护的民法和行政法不同，经济法以社会整体利益为本位，既侧重于社会整体利益的保护，又要兼顾市场个体权利的保护，实现社会利益和个体利益的最大协调和平衡。而作为补充政府管理和市场调节不足应运而生的公共治理理论，产生的直接动因同样是为了应对市场和国家协调的失败，通过作为元治理作用的政府与非政府组织、企业、公民等多元主体形成互动性的治理网络，建构一种新的政府———社会———市场三位框架下的多元治理模式，克服市场功能性缺陷与政府的机制性缺陷以及功能性缺陷，调和不同利益，实现社会公共利益最大化。

3．相近的作用领域和作用方式

市场与国家是近代社会经济发展的两大动力机制，如何配置好两者之间的关系亦是制度经济学永恒的讨论主题。市场是经济发展的自然状态，市场的出现有效调解和促进了经济的发展。但当经济发展到一定阶段，政府监管应运而生。市场自身难以避免的缺陷使得市场在调节经济的过程中出现失灵，需要政府对市场进行监管，而此种监管就是经济法的核心功能。正如金泽良雄所云：经济法像一位和平的天使，一只手握着崇尚自由却柔弱哀怨的市民社会，另一只手握着强悍却孤立的政治国家，让它们和平共处，携手走向美好的未来［7］。在全球化和信息化冲击下的现代社会事务，无论单纯地依赖个人自治和市场自治，还是依靠单一的政府治理，对实现社会公共利益都有其不足之处，因而体现多元利益需求的互动性的治理网络的产生便成为必然，而且客观上也要求这些体现多元利益需求的互动性的治理网络在治理公共事务、实现社会公共利益的过程中各得其所、各尽所能、民主协商、共同合作，因而，公共治理便成为克服和弥补双重失灵的一种新型的社会公共事务管理模式，深受人们的热捧。愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败，主张用治理替代统治［8］来处理社会公共事务，最终促成社会和谐发展和社会公共利益的最大化。可见公共治理理论与经济法在处理社会公共事务、实现社会公共利益目标的内在精神追求上采取的作用方式与作用领域有着不谋而合、异曲同工之妙。

公共治理理论引入经济法的积极意义和理论边界

（一）积极意义

公共治理与社会整体利益存在的勾连关系表现为：公共治理实质上是政府让渡部分权力给公民社会，联合政府———市场———公民社会等具有多元利益需求的互动性的治理网络，通过“共治”的网络合作管理模式，促成社会整体利益的实现，其提供了两种层面上的思维性资源，一是实现主体上的多元化，二是干预手段上的柔化。首先，在传统的公共管理中，政府是唯一的管理主体，公民只能被动地接受来自于政府单向度的管理和服务。但是在后现代主义的视野中，现代社会存在着“权力去中心化”的趋势［9］。这种后现代视点提示我们，在一种后现代结构的社会中，单一权力核心主体已经不再适用于整个社会的管理模式。按照福柯的话语，即应当将社会管制模式从“圆形监狱”［10］转换为“环形监狱”，使社会上的多种主体都能纳入公共治理之中，实现权力多中心化和权力来源的多元化，使得各种力量都能够参与社会管理活动。在多权力中心的总体框架下，其着重强调的是包括公民以及社会中间层在内的各种中心都被纳入社会事务中，使社会事务真正变成个人事务，实现两者的统一。其次，公共治理强调公民的民主参与，使其在公共服务的种类、规模和生产上具有发言权，同时要求政府在提供公共服务的整个过程（从服务需求的收集到服务结果的反馈）中与公民充分互动，也就是说，实现公共服务与公共治理决策民主化的内在一致性［11］。在提供公共服务的过程中运行公共治理过程互动化将有利于提高公共服务效率，及时反馈公共服务分配结果，进而促进公共服务分配实现最大程度的公平。由此可见，无论是决策民主化，还是治理过程参与性都是干预手段上柔化的体现。原来包括经济法在内的法律部门一般遵循的“命令－服从”模式，并不能在人们心中产生足够的信赖力量，使人们信服法律的规定。而将公共治理引入经济法价值目标，就是利用干预方法上的柔化吸引更多主体参与公共事务，通过协商一致的方法使主体行为更趋理性，使政府干预获得更大的正当性以及更坚实的民意基础，为实现社会整体利益提供一条可供理解的进路。公共治理理论能够弥补传统国家———市场分析框架的不足，对我国经济法治理现象的变迁具有强大的解释力和指导性。它正推动经济法主体的多元化和合作治理体系的形成，推动经济法调整规范的软硬兼施，推动经济法治变革的民主化，推动经济法在实现社会公共利益的过程中建立社会主义和谐社会［12］。

（二）理论边界

作为一种并非本土产生的新型社会治理范式，我们不能直接照搬套用于经济法，应明确认识到在理论引介与现实观照的过程中，无疑存在一个适用范围和理论边界的问题，否则，会造成水土不服，并产生适得其反的效果。

首先，从中西方文化渊源的比较来看，西方资本主义国家的文化传统是建立在个人本位的基础上，重视个人的自由权利，而对国家则抱有根深蒂固的不信任，认为政府是必要的恶，因而奉行对国家权力严格限制的观念，把自由、机会均等、参与合作、个人独创精神奉为立国之本。在这样一种文化传统下发展起来的公共治理理论，其精髓和灵魂体现为以个人主义为基础的契约合作。而我国的文化传统则是建立在“官本位”基础之上，奉行国家利益至上，因而，没有限制国家权力的习惯和观念，国家对社会经济进行干预是理所当然的事情。通过中西方文化渊源的比较，我们不难发现，我国传统文化渊源与产生于西方文化传统基础之上的公共治理理论所要求的文化土壤相差甚远。虽然我国经历了30余年改革开放的洗礼，但臣民意识在一定程度上仍然影响着人们对公共事务的参与，营造平等参与、民主协商、共同合作的环境氛围还尚需时日。因此，把公共治理理论移植于我国经济法，应谨慎选择和有鉴别地吸取其合理之处。

公共事务治理理论精选篇11

公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。

公共事务治理理论精选篇12

关键词：治安管理；社会协同；创新

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）28-0096-02

社会协同作为社会管理创新的一项重要内容，其主要内涵是要求无论政府还是其他社会组织不仅要承担起社会管理的责任，更应该注重建立相互之间――政府部门之间、政府组织与社会组织之间、政府部门与民众之间的良性协调与互动合作关系。涉及治安管理领域，对于社会治安综合治理我们应有更深刻全面的理解与阐释。对治安管理社会协同理论的提出与总结梳理有益于在实际工作中落实社会协同的理念。

一、社会协同理念的提出

对社会协同内涵的认识，首先要正确认识和处理政府与社会的关系，当代治理理论认为政府、社会组织、市场组织是治理的主体。对于国家与社会的关系，存在着三种不同的模式：第一种是“强政府、弱社会”模式。在大一统的时代对于政府与社会的关系并没有清晰正确的认识，造成了强政府弱社会的不合理局面，在这种模式下，社会完全是政府的附属品，统治的意味更为浓厚，造成的后果是社会组织发挥作用微弱，政府权力过大、管得过多过死，但在社会治理某些领域中政府并不能发挥完全的作用，而社会组织在更适合其应该发挥作用的领域中却完全无所作为，这样不仅造成政府资源的浪费也不能起到很好的治理效果。二是政府与社会的合作模式。强调政府与社会要形成互动、加强合作，该模式的优点是将社会至于与国家同等重要的作用，但在目前我国大政府、小社会的现实局面下，合作模式的构建恐怕还有待更长的时间才能实现。三是“社会协同”模式。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局目标是在十六届四中全会时首次提出的。十报告在论述社会管理体制时又再次强调了其重要意义，并提出了予以法制保障保证其落实。现在看来社会协同模式是更适合我国现实的一种模式，为什么如此说呢？在这一社会管理体制中，公众参与是基础，社会协同是依托，法治保障是根本。在我国的现实是政府治理能力较高，公民社会发育不足。我们还处在培育公民社会的阶段，自然不能与西方国家一样在短期内实现两者的合作关系，更适合我国当前现实的是以政府为主导，鼓励和帮扶社会组织的成长，使其逐渐在社会治理中发挥重要作用，通过法律与制度保障是协同治理机制形成。

二、国外关于社会协同的相关理论

目前，世界各国在社会治理中形成的许多理论如公共选择理论、治理理论、公共物品理论、多中心理论、国家―社会互动理论、社会资本理论等，与我国的社会协同的治理模式存在着共通的地方，应充分借鉴先进理论、尊重我国现实，形成适合我国治安管理工作的社会协同治理理论。

（一）公共选择理论

公共选择理论（Theory of Public Choice）于20世纪60年代形成于西方发达国家。其主要观点是针对市场经济中的“政府失灵”现象，主张引入市场机制，以市场灵活的特点来弥补政府在公共服务领域的不足[1]。根据这个理论，警察公共服务同样需要引入市场机制，目前在西方国家非常发达的私人警务如保安、私人保镖等在维护社会公共安全中已发挥了重要的作用。

（二）公共物品理论

公共物品理论是研究公共事务的一种现代经济理论。其基本内容是：不同种类的物品和服务可以通过两个特征――排他性和消费性来进行整理和分类，分类的结果确定了政府和社会（非政府组织）在物品和服务提供中所扮演的角色[2]。一般而言，纯公共物品（服务）由政府提供，纯私人物品（服务）则由社会和市场提供，而准公共物品（俱乐部物品和公共池塘资源物品）既不能完全由政府提供，也不能完全依靠社会和市场提供，而应该通过政府和市场、社会的竞争、合作来提供。

（三）治理理论

治理理论，也称善治（Good Governance）理论、治道，是20世纪90年代流行于西方国家的关于公共事务解决之道的理论。是指政府对公共事务进行治理，它“掌舵”但不“划桨”，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治和负责具体的事务管理之间[3]。关于治理的特征，虽然学者概括并不完全相同，但治理主体的多元性，尤其是非政府组织的参与是其最显著的特征之一。正如治理理论创始人之一的罗西瑙所说：“治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。”[4]

（四）多中心理论

当代美国学者E.奥斯特罗姆根据多中心社会秩序、公共选择、公共物品等理论，在长期实证研究公共事务（尤其是警察服务）的基础上，主张公共事物自主治理，提出“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的“多中心理论”，以改变传统的以政府为中心的“单中心供给”思路[5]。

（五）国家――社会互动理论

国家―社会互动理论的渊源可以追溯至19世纪西方国家的“市民社会”，但其流行却是在20世纪90年代以来。国家―社会互动理论主张：关于国家、国家制度及社会、社会制度等的研究，不能单从国家一元的单向的角度来认识，而应该从国家―社会二元的、多向的角度，从国家、社会的互动来认识。即：要批判那种“自上而下的”一元性“国家”分析范式，建构“自上而下”与“自下而上的”双轨型“国家与社会”互动范式。简言之，国家制度、社会制度的建立，是国家和社会互动的结果。按照这个理论，警察制度、治安制度也应是国家与社会组织互动的结果。

（六）社会资本理论

该研究视角运用社会资本理论对社会力量在治安管理中发挥的作用、作用的缺失及对策作以探析。社会资本是指普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。在社会治安管理过程中，社会资本的有效使用往往能够倍增治理的绩效，这也是治安管理自增强机制的动力所在。

上述理论，因为主张政府之外的市场、社会也要提供公共服务，与以往由政府完全提供公共服务的旧理论有很大差异，所以也被合称为“新公共管理理论”。这些理论应用于公共服务领域中的警务研究，其结论自然就是重视市场、社会在警务中的作用。譬如，自20世纪70年代始，西方国家提出了“private policing”（或privatizing policing、private police）的概念，对社会组织参与治安工作及如何增进社会组织与警察机构的合作，进行了大量的理论研究。英国艾莉斯・韦克菲尔德的《Selling Security：The private policing of public space》，提出了“安全被”（security quilt）理论，认为：不同的城市空间场所需要由不同的管理力量参与的各种安全管理模式；不同的管理力量和安全管理模式组织起来，就组合成为覆盖城市任何角落的“安全被”；在构成“安全被”的力量中，既有代表国家与政府的警察，也有单位与社区的专有安全保卫人员，既有市场化的保安公司，也有各种志愿者和警察辅助力量。

三、我国治安管理“社会协同”的相关理论

（一）治安综合治理理论

20世纪70年代末以后，我国逐步提出了治安综合治理的思想，强调在党委、政府统一领导下，在充分发挥政法部门特别是公安机关骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和民众的力量，综合运用多种手段，从根本上预防和治理违法犯罪，维护治安秩序的稳定。

治安综合治理理论强调治安问题的根源在社会，治理治安问题的力量在社会，维护治安秩序的主体也在包括政府、单位、社会组织和公众在内的多种主体。

（二）治安主客体关系理论

治安主客体关系理论，是指维护治安秩序的主体与客体（对象）之间，存在相互依存、相互作用、相互转化的多重关系，一般而言，公安机关是维护治安秩序的主体或主要力量，但是，在一定条件下，其他政府部门、企事业单位和社会组织、公众也会成为维护治安秩序的主体。

（三）治安、警务（国家警事）社会化理论

20世纪80年代，我国学者当时的治安形势和社会环境的变化，提出了“治安工作社会化”的观点，也有的称公安工作社会化、治安管理社会化。即公安机关不应承担维护治安秩序的全部责任，而应当将一部分工作职能交由社会组织承担。近年来，国内学者将西方的公共选择理论、治理理论等引入，又提出了“警务社会化”或“国家警事社会化”。强调公安机关要按照市场运行的客观要求，有效整合社会管理资源，充分调动社会各方面的力量，建立起与市场经济相适应的公安行政管理体制，在充分发挥公安机关职能作用的同时，实现“社会的事社会办”；强调警察与社会组织的互动、警察与社区居民的合作，以增进公共安全、提升警务效益。

（四）社会管理创新理论

近年来，针对当前我国社会发展的新形势，在“科学发展观”的指导下，中央在加强社会建设上提出了“社会管理创新”的思想。即：坚持“以人为本、服务为先，多方参与、共同治理”原则，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，并将“中央社会治安综合治理委员会”更名为“中央社会管理综合治理委员会”。一些学者认为，社会管理创新的关键，是管理主体创新，即发展社会组织和社会自治。将其运用于治安工作领域，就是治安主体多元化。

参考文献：

[1]方福前.公共选择理论：政治的经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2000：67.

[2][美]E.S.萨瓦斯，民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，等，译.北京：中国人民大学出版社，2001：121.

[3]毛寿龙等.西方政府的治道变革[M].北京：中国人民大学出版社，1998.

公共事务治理理论精选篇13

人大问责是代议制民主的必然要求，是人民代表大会制度的重要内容。

一、人大问责的理论依据

1.人民主权理论

人民主权理论最早是由法国的思想家卢梭提出来的。卢梭宣称：“人民作为整体来说是主权者。” [1]在国家中，人民的共同意志具有至高无上的地位，体现这种共同意志的权力便是国家主权。卢梭把这种共同意志称为“公意”，他认为国家主权就是人民“公意”的运用。现代民主政治的基础是人民主权理论，但是在实践中，任何一个国家都是不可能让其所有的人民来直接行使国家权力。因此，卢梭又认为：“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有……我们不能想象人民无休止地开大会来讨论公共事务。”[2]在政治实践中就会出现 “权力的获得与权力的行使，总是少数人的事情”[3]的普遍现象。国家按照一定的规章制度，根据人民的意志，产生出能够代表人民共同意志的权力机关来管理国家事务和社会公共事务，而政府就是这种权力机关的主体。

 

基于人民主权理论，政府由人民产生，必须对人民负责。因此，可问责政府及其公务员所应问和必须问的责，正是在行使人民赋予的权力过程中向人民负责的状态、程度和结果。反过来讲，政府的行为只有能为社会主持正义、维护公正而又可以对之问责，才能获得人民的支持和拥护。人大制度是我国的根本制度，拥有广泛的民主基础，它既能体现人民的共同意志，又能使人民统一行使国家权力，管理国家事务和社会公共事务。行政机关或其他公共服务机构都是人民共同意志的执行机关，在执行公务时应当顺从国家和人民的利益。当行政机关及其公务员在履行职务的过程中给国家和人民造成损害时，理应接受人大的问责，并承担相应的责任。

 

2.权责统一理论

英国著名学者约翰·阿克顿认为：“权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对的腐败。” [4]权力的存在和权力的易于腐败是一对孪生兄弟。在权利存在的前提下，要解决权力的易于腐败这一永恒而又复杂的问题，就必须正确认识权力与责任的辩证关系。权力事实上也是权利的一种，根据民法的基本精神，权利与义务是对应的，而与权力相对的便是责任，权力与责任实际上就是权利和义务的另外一种“表现形式和变异形态”[5] 。因此，行政权力就是权力和责任的结合体。没有无权力的责任，也没有无责任的权力，权责统一是现代民主政治对行政权力的基本要求。行政问责的核心理念就是权责统一，拥有多大的权力，就必须承担多大的责任。如果行政机关违反法律规定，给国家和人民造成损害，就应该由民主及其代议机关追究其政治责任，体现在我国就是人大的问责。这也是构建责任政府和法治政府，推进政治民主化进程的基本要求。

 

3.委托—理论

委托—理论由罗斯、詹森与麦克林在上世纪70年代创立的企业管理理论。该理论的主要观点是，在企业的所有者与经营者分离的情况下，二者的关系是委托关系。这种关系是一种信息不对称的交易关系，所有者购买的是经营者的服务与管理才能，但由于经营者具体管理企业事务，掌握着比所有者更多的企业信息。在人人都是经济人的前提下，企业经营者就会凭借这种信息的不对称来获得不当的个人利益，而损害所有者的利益。在这一点上，委托理论与政治领域的权力监督有相同之处，因而也演变成了政治领域对权力监督的理论依据。

 

人民主权理论认为人民是权力的所有者，但是又不能直接行使权力。根据委托理论，人民便把管理国家和社会公共事务的权力委托给政府，政府就成了人民权力行使的人。政府作为人理应对公共资源进行管理和经营，在不损害人民利益的情况下恪尽职守，依法行使行政权力。由于在政府和人民之间也会产生信息不对称甚至是人民根本不了解信息的普遍现象，就不能完全排除政府会不当甚至非法行使行政权力，作出损害国家和人民利益的行政行为。因此，人民作为权力的所有者，人民代表大会又是人民行使国家权力的专门机关，必须通过构建完善的人大问责机制来制约政府的行政权力，规范政府的行政行为，使政府及其行政人员更有效地为公众服务。

 

4.善治理论

迈克尔·巴泽雷认为善治是“公民价值的体现”，与传统官僚制不同的是，它更多地体现了对公民集体价值这一问题作更多的调查、更明确的讨论、更有效的商榷，暗示了社会自治的要求和能力[6]。我国学者俞可平认为善治是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治[7] 。

 

善治理论的基本观点首先是政府与社会、政府与公民、政府与市场对国家和社会公共事务的管理是互动合作管理，是国家与公民社会的一种宽容为本、合而不同、合而共生的互促互进关系。其次善治的实质是政府公共权力与公民基本权利的和谐互动。最后善治本身应该具有合法性、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、公正性、廉洁性。其中的责任性不但要求政府及其公务员对自己的行为负责，而且特别要求政府及其公务员与某一特定职位或机构相连的职责及义务负责。这就要求政府及其公务员必须合法履行一定的职能和义务，反之则是失职或不当行政。善治理念体现的是民主社会的发展，扩大了民主实践的范围，有利于对政府履行责任的监督。

 

总之在善治理念下，对政府的监督是必需的，这也为人大问责提供了理论支持。基于善治理念，我国政府的管理理念、管理体制和运作方式都应发生重大改革，从而不仅促进政府构建和强化自身的责任性和问责机制，而且为公众参与公共管理，实施对政府及其官员工作的监督问责提供了新的机制和渠道，这将大大丰富我国行政问责实践，有利于改善和优化我国的公共管理。

 

5.公共选择理论

公共事务治理理论精选篇14

[关键词] 协同治理；社会管理；社会自治；善治

[中图分类号] D63 [文献标识码]A [文章编号] 1006-0863（2013）02-0058-04

一、绪论

毋庸讳言，今天的中国，无论是政府管理，还是社会治理，都面临诸多问题。犹如医生看病，面对同样的症状，基于不同的诊断会开出不同的药方，面对当今的问题，不同的人也会做出不同的判断，给出不同的解决和应对方案。

例如经济学家主张打破经济生活的垄断和权力控制，实现资源的市场配置与民营化政治学家主张，打破权力垄断，实现公共决策的公开性和开放性，保障民权（自由权、表达权、知情权、参与权、福利权等），限制公权（管制权、税费权、财政权等）。法学家们更加关注司法的权威性和宪法的司法化，主张基于司法独立和司法公正的原则来推进司法改革。而在公共管理学家们看来，中国的问题归根结底是治理结构的问题；经济联邦主义、部门主义、行业集团主义、寡头主义、个人承包主义给中国治理制造了麻烦，使无论是国家层面，还是社会层面，以及国家与社会的关系层面都面临难题。在他们的方案中，以“公共治理”为核心的治理结构的优化改良，被看成是化解问题的关键。

社会管理实践引发了人们对于公共治理理念和结构的思考，即，“公共事务能人管理”/“公共事务政府管理”，还是“公共事务社会管理”，抑或“公共事务公共管理”？坚持“公共事务能人管理”或“公共事务政府管理”的人，往往从命令与服从的关系角度理解管理，把公共管理视为“我（政府）来命令或制定规则，你（民众）来服从或执行”，将最好的管理设定为“无抗议的管理”（governance without protest）。强调“公共事务社会管理”的人，看重社会自治的价值和效果，把公共管理理解为公民社会自我管理的过程，认为最好的管理就是“无需政府的管理”（governance without government）。主张“公共事务公共管理”的人，基于公共事务“公共性”的特点，看重公众参与、社会合作，平等协商、公共选择和集体决策对于公共管理的重要价值，把公共管理界定为政府与社会分工协作、共担责任，共享共治，因此，把所有利益攸关者“共管共治的管理”（governance shared by public and private sectors）界定为最好的管理。本文基于国家与社会关系的视角，梳理善治理论的逻辑演进，检讨社会管理实践中的误区，说明社会自治基础上的“协同治理”应该是公共治理和社会管理创新的方向。

二、善治理论的演进

在日常生活中，人们一般习惯于使用GDP等经济指标来衡量社会发展程度，从可视的物质和物理变化来观察和说明一个社会的进步，比如，高楼大厦的落成，高速公路的建设，高速铁路的开通，N小时生活圈的扩大，等等。但实际上，正如一个事物的变化存在“质”和“量”两个维度一样，社会的发展和进步也体现在“质”和“量”两个方面。上述指标主要反映一个国家一定时期内的生产水平，但不能说明一个国家的治理水平，更不能说明一个国家国民生活的幸福程度。规范研究和经验研究表明，自由、民主、平等等公民权利和社会权利能够在多大程度上得到保障和实施，反映着一国国民的生活状况和生存状态，而国家与社会的现实关系在很大程度上反映着一个国家的治理水平。

国家与社会的关系体现了社会结构功能的分殊程度，因此，也反映着社会现代化的水平。从理论上说，国家代表了统合性力量，社会代表了自主性力量，二者的关系可以分为以下四种类型：（1）强国家-强社会；（2）强国家-弱社会；（3）弱国家-强社会；（4）弱国家-弱社会。其中，“强国家-强社会”模式（powerful state-powerful society mode）自然是一种理想的模式。这种模式意味着：第一，国家对外实力强大，维护国家与尊严不受侵害，对内管理有效，提供高质量的公共服务和社会保障；第二，公民生活富裕，社会高度自治，民间力量在经济、社会、文化等生活领域具有较强的自主性、自立性和自；第三，在公共事务的管理中，国家权力机关——政府——与政党组织、社区和社团组织所构成的“社会’大体上各守本位，各司其职，形成良性互动关系，彼此分工协作。从现实的角度看，各个国家由于社会历史条件、发展路径和发展程度不一，因此，其国家与社会关系的现实状况也不大相同。有些国家在某一时期或某些方面呈现出国家取代社会的极权主义特征，有些国家在某一时期或某些方面呈现出国家包办社会的全能主义特征，而有些国家在某一时期或某些方面又呈现出社会集团和社会族群力量宰制国家的法团主义特征。

国家与社会的关系反映着一个国家的治理水平。就国家这样的共同体来说，实现善治的关键在于处理国家（政府）与社会的关系。从观念和实践的演进历史来看，由于有关善治的思考先后围绕三个侧重点而展开，于是，便形成了善治的三论。

以“政府治理”为核心的理论算是善治理论1.0版本。传统国家理论、政府理论、权力政治理论基本都属于这一论的衍生版。它们都强调政府是公共管理的主体，甚至把公共管理定义为政府管理，因此，“善治”被理解为政府良政的结果。于是，打造良好政府，实现对社会的有效管理或管控，被视为第一代善治理论的追求目标。

以“社会治理”为核心的理论堪称善治理论2.0版本。现代公民自治理论尤其是80年代以来学术界有关公民社会的理论，权利政治理论等，属于这一论的主要代表。它们强调社会组织乃至公民个体才是公共管理（尤其是地方、区域或基层公共事务管理）的主体，并且把“社会管理”的概念纳入公共管理的范畴，把“善治”主要理解为社会自我管理的状态，认为最好的治理应该是社会自治，因此，建设公民社会，实现社会自治（至少是基层自治），应该是第二代善治理论所倡导的核心思想。

善治理论3.0版本的主要代表是“公共治理”或“协同治理”理论。80年代以来学界所提出的“多元共治”、“复合治理”、“多中心治理”等概念可以看做是这一论的产物。3.0版本的善治理论强调“公共事务公共管理”，它把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，认为“善治”意味着国家与社会良性互动、协同治理，因此，建立集体决策和共同参与制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协同，这是第三代治理理论的主要诉求。

从善治理论的学术演进来看，国家与社会的协同治理，即“公共治理”是善治思考的终点，包括：要实现善治，必须保持（1）权力和权利的协调；（2）政府与社会的彼此合作；（3）公共选择和公共博弈的公平有效；（4）所有利益相关者共同参与，责任共担，利益共享；（5）政府与民间组织良性互动，分工协作，实现对公共事务的共管共治。

三、社会管理的误区

实证研究是当代学术研究普遍推广的方法，也是决策科学化的重要途径和依据。

尽管目前没有充分的实证数据作为判断的依据，但是，经验的观察也许会支持这样的判断：多年来“党政主导”的制度安排和行为模式，使中国人习惯于将主要的社会事务寄托在政府身上，而把政府的全部事情寄托在执政党及领导人的身上。于是，领导人的变动和更替成了社会变化的关键。比较而言，观察其他国家和地区的状况，在许多国家，政治领袖、执政党和政府的变动和更替是常见现象，然而政府政策、地方事务以及社会生活似乎也依然运转正常。对于民间百姓来说，最好的状态是“你关心你的政治，我只管我的商务”。这种状况不仅是民主国家的常态，其实也是威权国家想要的结果。[1]

那么，有没有可能让社会事务与政治事务适度分离，让社会事务归社会，政府事务归政府，政党事务归政党，以降低全社会依赖于“领袖—政党—政府”环链的风险？许多理论研究和实践经验表明，唯有国家与社会的适度分开，培育社会自治，才有实现上述愿望的可能。

然而，现实的状况可能是，中国人（尤其是政府管理者）对于社会生活和社会管理存在诸多观念上的误区。比方，我们懂得，公民应该过有组织的集体生活和公共生活，但是，我们习惯于认为党政组织的生活才是公民生活的主要方式，甚而至于把公民的社会生活完全等同于党和政府所组织的生活。最近几年，我们也认识到了“社区”（community）、“社会”（society）这样的概念对于基层管理的重要意义，于是，“社区管理”和“社会建设”几乎成了挂在各地管理者嘴边的口头禅，但到底什么才是真正意义上的“社区化”，恐怕还须认真思考。真正的社区生活应该是以社区成员的感情投入、彼此联系、共同参与社会事务所形成的集体归属感、认同感和参与感为前提的。我们遭遇了社会管理的挑战，也感觉到既有的社会管理方式不太有效，因此提出要“加强社会管理创新”，但是，我们习惯于认为，所谓的“社会管理”就是政府对社会事务的管理，“加强社会管理创新”就是“加强政府对社会事务管理的创新”，于是，政府对社会的监控、舆情管理、信息控制、危机预警与应对，就成为各地社会管理创新的重要举措。[2]

现在，要矫正这些认知偏差，就要用“社会自治”的概念重新定义“社会”、“社区”以及“社区管理”和“社会生活”。这就要求我们不仅需要从改善政府管理绩效的功利角度看待社会生活，而且还要从改善公民生活质量的目的意义上理解社会生活。古典政治学关于“什么样的生活才算是好的社会生活”的问题有许多讨论，过一种有德性的生活——公民生活——是一个基本结论。那么，什么样的生活才算是“有德性的公民生活”？答案很简单：国家法治+社会自治。

如此看来，“社会管理”应当有广义与狭义之分。广义的“社会管理”泛指对于社会事务的管理，而狭义的“社会管理”实际上指的是“社会自治”，即社会生活中各类组织（自发组织）、团体（党派和利益团体）、机构（非政府机构如学校、社区管理机构）企业和个人对于公共事务的自我管理。不管是广义概念，还是狭义理解，从理论上讲，社会当以“善治”为目标，而“善治”取决于两个方面的工作配合，即，良好的政府管理和良好的社会管理。“政府管理”通过政府决策和行为体现政府对于社会事务的管理（management）和控制（control），属于“国家法治”的范畴，反映了政府的施政能力（governability）与水平。“社会管理”通过社会集体决策（collective decision）和集体行动（collective action）体现社会的自我协调和自我管理（social self-government），属于“社会自治”的范畴，反映了社会的自组织和自管理能力与水平。片面强调政府对社会的管理而忽视社会自治，会造成公权力的过度扩张，损害公民的基本民主自由权利。同样，片面强调社会自治而忽视政府管理，也会造成社会族群利益之间因为缺乏公共协调而使社会陷入长期的矛盾冲突之中，最终影响社会秩序稳定。

四、公共治理的方向

许多中国学者的研究指出，中国有着悠久的社会自治传统。[3]在传统中国，帝国的“皇权”止于县政，为乡村社会留下了自治空间。[4]有人将中国传统的国家治理结构概括为“上下分治”的格局，即，上层是中央政府，由自上而下的官制系统所构成，底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流所掌控。[5]中国社会学家费孝通先生将这种格局称为“双轨”政治。[6]正是出于同样的认识，黄哲真先生在上个世纪30年代出版的《地方自治纲要》一书中作出判断，“地方自治”一词虽然是清末才由国外引入，但是自古以来就有以“乡党”之人治“乡党”之事，以“保甲”、“乡约”制度来达到乡党相助的目的。因此，中国虽没有“自治”之名，却有着“自治”之雏形。[7]

在中国传统社会，家族观念深厚，社会规范主要存在于家族和一定地域之内的社会单位之中。费孝通先生于20世纪40年就的《乡土中国》剖析了中国农村的社会结构，阐明了中国社会“乡土性”的特点。根据他的分析，在乡土社会中，人们彼此熟悉，信用的确立不必依靠正式的契约和国家权威；人们追求“无讼”，公共秩序的维护勿需依赖国家法律，而是依靠“对传统规则的服膺”。乡土社会是一个“无法”的社会（假如把法律限于以国家权力所维持的规则），但是“无法”并不影响它的社会秩序，因为乡土社会是“礼治”之下的熟人社会。熟人社会好管理，其原因就在于，熟人社会创造了社会信任，提供了社会规范，在很大程度上实现了社会自治。

新中国之后，随着“社会主义改造运动”的推行，中国共产党开始重建社会秩序，在农村建立了“”制度，在城市建立了街道居委会制度和工作单位制度，同时，国家赞助和组建了各种群众组织，如工会、共青团、妇女联合会等，实现了对城市居民的组织管理和控制。[8]在“左倾”路线的主导之下，上述制度安排为国家公共权力向社会的高度渗透提供了便利，从而形成了高度集权的全能主义（totalism）计划模式。在高度计划体制下，家族组织遭到破坏，取而代之的是政府和国家组建的“单位”，人们被组织在功能齐全、内部联系强大而又相对封闭的各种“单位”之中，“单位”活动成为人们社会交往和社会生活的核心。改革开放以后，市场化的改造、经济活力的追求、治理方式的改善，将中国逐渐地引上了收缩国家权力、回归社会自治的发展道路。

现代政治理论一直倡导国家是“自由人的联合体”，国是大家的，它由我们推举的人——政府——来代为掌管和打理。然而，现代国家建设和改造是一个曲折而艰辛的过程。由于国家法治不甚昌明，市场机制尚不健全，社会机制遭到破坏，因此，社会管理面临诸多问题。现实的情况往往令人沮丧，政府与社会不协调，比重失衡：政府很强势，社会很弱小；政府权力大，公民权利小；政府很富有，社会福利少。而且，改革的不到位使国家与社会渐行渐远，国家与社会的关系很多时候蜕变为管制与被管制、体制内与体制外、强势群体与弱势群体的关系：一方面，一些机构、部门、行业中有组织的群体，经常打着“国家”旗号，利用手中的权力，不仅通过所谓的“公共政策”随意切割公共利益，而且还经常以“国家”的名义，侵占社会空间和私人领地；另一方面，处于无组织或低组织状态的社会成员，难以组织有效的利益表达和利益谈判，通常采用极端行动或暴力抗争的方式来维护自己的利益。显然，这种国家与社会、管理与被管理关系的扭曲状况，不可能带来国家“善治”的效果。

现在，要改变这种状况，就要引入善治理论3.0版本来改造政府管理和社会管理，这个版本的核心理念就是“协同治理”。为此，我们需要确立全新的理念：（1）公民有组织的社会生活不只限于党组织的生活和政府安排的生活，应当承认，公民有组织的社会生活更主要地表现为非官方组织安排的生活——自治的行业协会、合作社、社会组织、慈善机构、兴趣爱好者协会、俱乐部、联谊会等组织的生活才是公民生活的主要表现。（2）社区建设绝不等于把城市居民或农村居民聚集在一起那么简单，社区建设更不能与“拆迁”和“搬迁”划等号！应当明确，社区不是一个地域概念或物理概念，而是一个组织概念或社会概念，必须让社区成员相互交往，结成有机联系，形成互助、互信、具有共同归属感、认同感和集体行动能力的生活共同体。（3）社会管理不等于政府对社会事务的管理。必须明确，“社会管理”更强调社会对于社会事务的管理，它的主要表现形式不是政府管制，而是社会自治，即，社区、社团、社会组织、企业等各种社会单位、团体和个人对于社会公共事务的共管共治，“协商治理”、“协同治理”才是它的真谛。

五、结论：社会管理的创新之道

从理论上讲，在一个得到有效治理（善治）的社会，政府与社会应该各有自己的活动范围和领域，彼此各守本分，分工协作。一般而言，政府主要应该站在共同体的立场上，对涉及全局性的、长远性的公共利益的公共事务实施必要的管控与协调，而把那些涉及地域性的、群体性的、基层性的公共事务留给社会自治，让公民通过社区、合作社、民间组织、社会企业等多种自治组织方式实施自我管理。就中国以往的情况而言，国家公权力过多地挤占社会自治的空间，政府管理几乎包揽了公民生活的全部领域。这样做的后果是：第一，政府因为能力有限，不可能做好所有的事情，很容易引火烧身，使自己成为社会发泄不满的对象；第二，政府管制过多，经常替民做主，结果侵害公民自由民利；第三，政府权力过大，给那些掌握权力而又经不住利益诱惑、不能恪守合理本分的官员和机构直接侵害公民权益提供机会，最终损害政府公正形象。

国政似家政，治国如治家。人们经常用“全能主义”这个词来形容中国政府管理。实际上，全能主义管理使政府扮演了一个“家长”的角色。家庭是以血缘关系为纽带的组织，家长是无可选择的先天安排。在家庭生活中，子女对于家长的种种不满，要么选择忍受，要么闹腾分家，要么索性离家出走。但是，政府是人为的社会共同体组织，政府的构成具有很大的选择性，这决定了家庭与国家的最大不同。在现代国家生活中，政府与公民的关系并非自然血缘的父子关系，而是与委托的契约关系。现代政治理论提供了大量论证认为，民主算是控制政府的最好办法。除此之外，政府放弃“家长”包办心态，通过允许和鼓励社会自治来改善管理绩效，实现社会善治，也算是防范和化解社会抗议的良策。如此看来，建立政府与社会、政府管理与社会自治的良性互动和分工协作，才是社会管理创新之道。

[参考文献]

[References]

[1]迈克尔·罗斯金等.政治科学[M].林震等译.北京：华夏出版社，2001.78.

Michael. Roskin etc..Political Science.Trans. by Lin Zhen et al..Beijing：Huaxia Publishing House.2001.p78.

[2]范国振.社会管理创新的误区[J].南风窗，2011（9）.

Fan Guozhen.The Misunderstanding of Social Management Innovation.South Reviews，2011（9）.

[3]梁漱溟.梁漱溟全集第5卷[M].济南：山东人民出版社，1992.585.

Liang Shuming. Liang Shuming’s Complete Works （Volume 5）.Jinan：Shandong People’s Publishing House.1992.p585.

[4]秦晖.传统十论——本土社会的制度、文化与其变革[M].上海：复旦大学出版社，2003.3.

Qin Hui.Ten Theories of Tradition：The System，Culture and its Change in Chinese Society.Shanghai：Fudan University Press.2003.p3.

[5]王先明.近代绅士[M].天津：天津人民出版社，1997.27.

Wang Xianming.Modern Gentlemen.Tianjin：Tianjin People’s Publishing House.1997.p27.

[6]费孝通.中国绅士[M].北京：中国社会科学出版社，2006.46-56.

Fei Xiaotong.The Chinese Gentlemen.Beijing：China Social Sciences Press.2006.pp46-56.

[7]黄哲真.地方自治纲要[M].上海：中华书局有限公司，1935.57.

Huang Zhezhen.The Outline of Local Autonomy.Shanghai： Zhonghua Book Company.1935.p57.