公共管理的主体精选(十四篇)

公共管理的主体精选篇1

关键词：公共事业 管理主体 本土化

一、公共事业管理主体的界定

所谓公共事业管理的主体是指不以盈利为目的，依照法律规定专门从事对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护并进行有效管理的行政性组织和社会性组织的总称。可以从以下几方面来理解公共事业管理的主体：

1.公共事业管理的主体有两种类型，一种是行政性组织，它们是掌握行政权力，承担着公共事业管理的行政职能，如承担教育事业管理的教育行政部门，文化事业管理的文化行政部门，医疗卫生事业管理的卫生行政部门等等；另一类是社会性的组织，我们通常也把它们称为类行政组织，它们承担部分公共事业管理的职能，但它们不是政府的构成部门，不掌握行政权力，如社会中的各种行业协会、慈善机构、红十字会、城市（镇） 公用事业部门（自来水、电力、煤气、公交）等等。

2.公共事业管理的主体是以为社会提供公共产品、公共服务和公共安全及秩序为主要职责。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、服务、安全和秩序， 是公共事业管理组织存在和发展的依据，是其存在和发展的合法性基础。另外， 需要注意的是只有为社会公共生活提供直接支持和保障的管理部门才是公共事业管理的主体，那些起间接作用的组织（如政府办公厅等行政辅助机构） ，从严格意义上讲，不属于公共事业管理的主体。

3.公共事业管理主体在从事对社会公共产品和服务的组织生产和提供的过程中，绝对不允许以盈利为目的。公共事业管理的“公共性”决定了公共事业管理主体， 其活动实质是对社会承担应尽的责任和义务，而不能像私人机构那样要以盈利为目的。公共事业管理尽管不能以盈利为目的，但这种管理活动也需要付出管理成本，那么这个成本费用由谁来支付？我们认为公共事业管理主体的活动经费来源主要有三个方面：一是政府财政拨付；二是有偿服务收入（按产品和劳务的成本收取的费用） ；三是通过社会的赞助、资助、捐赠、彩票收入等筹措的资金。

4.工商组织、行政组织与公共事业管理组织的区别与联系。工商组织与公共事业管理组织的区别是显而易见的，工商组织是绝对的社会性组织，它主要从事社会商品的生产、销售和服务， 以赚取更多的经济利益为目的。而公共事业管理组织既有行政性的也有社会性的，其存在的目的是规划、组织、监督、协调公共产品的生产和公共服务的提供。它不能， 而且也不允许以赚钱为存在的目的。必须注意的是， 有些工商组织也承担某些公共产品和服务的生产和提供，但它们属于公共事业的作业层，而不是管理层，它们与公共事业管理主体往往是业务委托关系，自然也就不能成为公共事业的管理主体。行政组织具有很强的政治性，它必须责无旁贷地贯彻和执行统治阶级的政治意志，优先保证统治阶级政治利益的实现。而公共事业管理主体，无论作为行政性组织，还是社会性组织，其主要职责不在于维护和实现统治阶级的政治利益，而在于为社会公众的社会生活提供必须的公需产品和服务，它的政治色彩已经大大降低了，比如行政性公共事业管理组织，尽管它在从事公共事业的管理过程中仍然要坚持统治阶级所确定的政治方向，贯彻统治阶级的政治意图，但它所涉及的具体事务，大量的是管理的技术层面的问题，而不是政治层面的问题。

二、公共事业管理主体的本土化分析

1.政府是公共事业管理的主要主体。政府作为公共事业管理的主要主体，是由政府代表国家行使的公共权力决定的。公共事业管理的目标是有效地提供公共物品与使用公共资源。为了避免个体理性所导致的集体非理性，必须建立与使用公共权力。所以，公共事业管理的核心问题是如何建立与运用公共权力来满足社会公共需要、实现社会公共利益。不同等级的公共事业管理，需要不同等级的公共权力，但就全社会而言，只有政府才具有管理社会的公共权力。因此，政府必然要管理公共事业并成为公共事业管理的主要主体，这不仅是为了履行政府职能的需要，也是公共事业管理的必然要求，更是实现社会公正、公平与和谐的必然途径。

2.中国共产党是我国公共事业管理的间接主体。对于政党组织，按照学术界的一般划分，它不包含在公共管理主体之内，自然也就不包含在公共事业管理主体之内，只有极少数学者提出公共管理的主体包括政党组织。中国共产党作为执政党，掌握着管理国家与社会的基本权力，这是由我国的政党制度决定的，按照我国的国情实际，公共事业管理的主体应该包括作为执政党的中国共产党。

3.非政府公共组织是公共事业管理的新兴主体。随着社会的发展，特别是社会主义市场经济体制的建立与完善，非政府公共组织在公共事业管理中扮演着越来越重要的角色，正在成为相对于计划经济体制时期的公共事业管理的新兴主体。按照科斯定理，政府应该将政府管理不好或不能只由政府管理的公共事业领域交由非政府公共部门管理或参与管理。非政府公共组织成为新兴的公共事业管理主体，不仅符合经济学的基本理论，也符合我国公共事业管理的改革方向，它将提高我国公共事业管理的质量与效率。

4.民众是公共事业管理的基本主体。民众是公共权力的最终拥有者，运用公共权力进行的公共事业管理必然要有民众的参与，以行使公共事业管理的终极权力。只有民众的广泛参与，只有尽可能地将公共事业管理的本原性权力归属民众，只有尽可能地发挥民众利用本原性权力监督政府在公共事业管理中派生性权力的作用，公共事业管理才能真正实现满足社会公共利益的根本目标。公共事业管理的主体构成以政府为核心的逻辑链条，政府起着承上启下的主导作用。这一逻辑链条是：民众执政党政府非政府公共组织民众。事实上，公共事业管理主体的逻辑链条也正是我国政治活动主体的逻辑链条。

参考文献：

公共管理的主体精选篇2

摘要：随着我国社会的进步，社会结构向着纵深化、多元化方向发展，公共管理事务也出现了更加复杂的趋势。完善社会主义公共管理制度，创新公共管理模式已经成为管理者必须面对的课题。本文阐述了我国公共管理制度创新的必要性，分析了我国公共管理制度创新面临的困境。

关键词 ：公共管理 制度创新 困境

公共管理制度的创新是构建和谐社会、当今公共管理制度亟待完善的现实决定的。在多元主体下认清公共管理制度的现状，明确创新公共管理制度的必要性与困境，对于构建长期稳定的公共管理制度有重大的启示意义。

一、多元主体下公共管理制度创新的必要性

1.促进经济发展、社会进步的内在要求。经济发展与社会的进步离不开公共管理制度的创新。落后的公共管理制度会束缚人们的思维方式、行动法则，会不断制约生产力的发展。公共管理制度的创新就是要破除生产力发展的楞楞框框，摒弃那些阻碍生产力进步的制度，不断用公共管理的理论与制度创新去武装人们的头脑。公共管理制度的创新是发展生产力、促进经济发展、完善市场体系、改善人民生活的必然选择。

2.加强民主政治建设的内驱力。公共管理制度创新的另一个重要目标是建设社会主义民主政治。构建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全离不开制度创新。因此，实现社会主义民主政治的规范化、制度化必须加强公共管理制度的创新。社会主义民主政治是一个历史的过程，公共管理制度的创新要贯穿于这一过程的始终。这样才能不断提高党的执政水平、保证实现依法治国、规范党政关系、优化公共资源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度办事、靠制度办事的长效机制。

二、我国公共管理制度创新面临的困境

1.公共管理多元主体竞争不充分。由于历史因素影响，我国公共权力的配置表现出单极化、单向性的特点。公共权力多为国家垄断，国家与社会、统治者和被统治者的划分不清晰。改革开放后，社会阶层日益分化，社会组织逐渐兴起，但不管在运行机制还是组建模式方面，都是政府占主导地位，突出表现在政社界限模糊、运行模式固化、解决问题的能力不强。社会组织缺乏市场竞争的自主性。政府的行为模式是自上而下的贯彻执行并不是自下而上的公共抉择，加之法律制度与民主化制度的不健全，导致公共管理多元主体的竞争环境很不充分，多元利益与公共权力的分散不能很好地整合，一些社会组织的利益与公共事业的利益很可能发生矛盾，导致新的不稳定因素。值得注意的是，我国数量庞大的职能性社会团体挤压了公共主体的竞争空间，也造成了主体竞争不充分。

2.政府与民众面临的困境。公共事业的决策者可能会为了少数人的利益而忽视大多数人的利益诉求。在公用事业的决策过程中，如果在决策中没有社会的监督，就有可能出现损害人民利益的情况发生。除此之外，政府部门存在行政效率低、执行力不强的问题。这些情况就要求公共事务的管理必须出现新思路、新方法。而民众的参与是现代社会治理民主化的重要标志，公共事务的管理有赖于民众的参与。但在公共事务的具体管理中，民众的参与往往受到各种因素的制约。一些在经济上处于优势或者具有较强政治话语权的人或组织往往拒绝民众参与公共事业。

3.多元主体参与公共管理的措施。要实现多元主体下的公共管理制度创新，管理者要开拓思路，创新公共管理机制，逐渐形成政府和公民、社会组织等多元主体共管公共事务的新局面，通过彼此的合作关系实现对公共事务的有效治理。同时，管理者要培育社会组织，促进公共管理事务的多元化发展，形成政府和社会的良性互动机制，在社会进步、经济发展的过程中不断提升公共事务管理的水平，兼顾大众与私人利益，整体利益与个人利益，从而实现社会公共事务的协同治理。社会组织的培养要依靠民间力量，管理者应鼓励民间合法组织的活动，提升社会组织对公共事务的参与度，应不断将政府承担的服务性工作、技术性职能分离出去，鼓励民间组织来完成，要不断破除政府对传统公共事务的垄断，激发社会组织参与公共事务的活力与创造力。优化社会治理资源，通过契约化形式将公共事务的管理委托给社会中介组织、事业单位，让公众积极参与到公共事务的管理中来，以实现公共事务的联合治理。此外要积极搭建公共管理的平台，建立公民参与机制，将政府对话、民众参与、社会组织协调三者有机统一起来，通过建立权力与利益关系、责任关系，将政府与社会组织的权、责、利制度化、模式化，形成三者对公共事务管理的平衡统一关系，从而实现公共事业的创新性管理。

参考文献

[1]何水.中国公共管理制度创新:多元主体之互动与合作[J].云南社会科学,2007(2)

[ 2 ] 杨建顺.行政法视野中的社会管理创新[ J ] .中国人民大学学报,2011(1)

公共管理的主体精选篇3

关键词：人口迁移，主体功能，区城市化

一、促进形成主体功能区对人口政策的要求

（一）总体要求

第一，推进形成主体功能区，是促进区域协调发展、改善宏观要素配置效率、促进国民经济持续平稳增长和转变经济增长方式的重要措施。人口政策要适应形成统一的劳动力市场的要求，促进劳动力的充分流动和优化配置。

第二，推进形成主体功能区，本质上要求实现人与自然的和谐发展。各类功能区通过合适的产业和经济活动选择，有效地协调生态、环境的可持续性和满足所承载人口不断增长的物质文化需求的压力。

第三，推进形成主体功能区的人口政策，要有利于实现人际之间的和谐发展。要保证各类功能区人口享有相同的发展权和均等的发展条件，还要有利于人口总体的代际之间和谐发展。

（二）各类主体功能区对人口政策的具体要求

第一，对禁止开发区的人口政策的基本要求是：（1）稳定并进一步降低人口生育率。（2）鼓励人口外迁，以使得人口承载量限制在承载限度内。（3）所承载的人口要具备相应的能力、素质，以承担维护禁止开发区生态和环境的功能、相应的管护职能以及从事接待外来旅游观光等适度经济经营活动。

第二，对于限制开发区的人口政策的基本要求有几个方面：（1）稳定并进一步降低人口生育率。（2）通过到优化和重点开发区从事非农产业、生态移民等手段，鼓励人口外迁，以使得人口承载量限制在承载限度内。（3）通过加强公共服务，改善基础教育和职业教育，提高人力资本水平，促进人口外出就业的能力。（4）按照主体功能的要求，在产业结构和生产方式重新调整的前提下，通过发展特色产业、合理规划村镇和城镇布局，引导区内人口结构布局朝着符合主体功能要求的方向重新调整和优化。（5）所承载的人口要具备相应的能力、素质，以从事特色产业发展、维护生态环境、以及接待外来旅游观光人口和从事相关经营活动。

第三，对于优化开发区和重点开发区的人口政策的基本要求是：（1）稳定人口低生育率。（2）通过综合改革，提高这些地区吸纳外来人口的能力和动力。（3）通过经济发展创造更多的就业机会、改进公共服务，使得流入的人口，特别是从限制和禁止开发区流入的人口能够稳定下来。（4）进一步完善劳动力市场建设，促进劳动力在优化开发区和重点开发区内部以及相互之间的充分流动。

二、促进形成主体功能区的人口政策基本思路和原则

（一）基本思路

1.生育政策的思路。生育政策的思路可以概括为：通过综合措施，稳定低生育率。经过长时间摸索所形成的现行生育政策和政府管理体系，应继续坚持。同时，要更加重视经济激励对生育行为的影响。增加就业机会，特别是妇女的就业机会，提高生育的机会成本；转变人口观念，使父母由更看重孩子数量转变为更看重把有限的资源集中于对孩子的人力资本投资上。不断完善有利于稳定低生育水平利益导向机制和养老保障机制。特别是，要全面推进农村计划生育家庭奖励扶助制度，探索建立多种形式的农村养老保险制度，逐步建立农村最低生活保障制度等。

2.迁移政策的思路。迁移政策的思路是：综合发挥市场和政府的作用，实现人口的开发性迁移。

第一，推动主体功能区形成过程中鼓励人口迁移，政府要发挥改变制度、创造环境、积极引导的作用。（1）政府要科学编制各类功能区的人口规划，以引导人口流动。（2）改革限制人口流动的户籍体制。（3）加强基础教育和职业培训，提高人口外迁的意愿和能力。（4）促进优化和重点开发区建立和完善公共服务体系，提升吸纳外来人口的能力。（5）改革财税体制和制定相关政策，构建优化和重点开发区积极吸引而不是竭力排斥外来人口的激励机制。

第二，形成主体功能区的人口迁移，要充分发挥市场力量。随着主体功能区的逐步形成，重点和优化开发区将形成新的劳动力需求，这将吸引限制开发区和禁止开发区的大量人口和劳动力到重点和优化开发区就业、居住、生活。这些人群年龄、技能、教育、人力资本、偏好等详细千差万别，政府很难识别每个迁移者的信息，并找到合理的安置去处。同时，政府也很难对大规模的迁移人口承诺就业机会。所以，政府着力创造鼓励人口流动的外部环境，个人根据自身的素质和个人偏好做出迁移决策。

第三，形成主体功能区的人口迁移，政府要发挥应有作用。（1）政府要科学编制各类功能区的人口规划，以引导人口流动。（2）完善公共服务体系，促进人口发展，提高迁移人口的就业能力。（3）改革政府的决策体制，以及财税体制，构建优化和重点开发区愿意吸引而不是排斥外来人口的激励机制。

第四，需要探索新的移民安置和补偿政策。在对大型重点工程和建设中的非自愿移民，我国长期以来一直采用异地农业安置和现金补偿的做法。在推动形成主体功能区的过程中，待迁移人口数量大，如果全部根据政府规划而确定为非自愿移民，并进行异地农业安置和现金补偿，对土地资源和政府财政的承受能力有很高的要求。在一定意义上说，推行主体功能区的一个很重要的目的，就是为了集约利用土地，减少人类活动对生态环境的破坏，所以，即使政府财力有保障，大量地新开垦土地也违背了主体功能区建设的初衷。所以，对于限制和禁止开发区超载人口而言，工程性非自愿移民的补偿安置办法的借鉴意义不大，难以实现长久的迁移。

目前已经实施的一些和主体功能区要求相一致的迁移政策，比如三江源生态移民，基本上都是在生态环境问题已经比较突出，或者影响特别重大的地区实施的，带有很强的非自愿移民的性质，而且几乎主要是政府出面的整建制迁移。这些迁移以及其补偿政策，性质上和上述工程性非自愿移民类似，很难大面积推广到限制和禁止开发区的超载人口迁移上。

目前各种专项政策之下的补贴，比如退耕还林还草工程，究其性质而言，不是一种人口迁移政策，而是政府政策限制或者引导之下的产业活动转型：由农业转为经济林（草）业或者纯生态林（草）业。从人口政策角度看，这种政策的借鉴和推广意义在于对各种禁止和限制开发区内留下来的承担生态或者公益功能的人口的补偿方面。这种补偿应该仅限于承担纯生态功能对留下来人口带来的损失。

（二）制定政策应遵循的原则

制定主体功能区的人口分类管理政策，应该遵循以下原则。

第一，依法推进的原则。主体功能区的形成涉及的人口数量巨大，情况复杂，影响面广。必须坚持以人为本，依照法律推进。减少工作过程中的决策机构和人员的自由裁量权，规范操作，化解矛盾。禁止和限制开发区当中不少地区是少数民族聚居或者少数民族自治地区，在这些地区实施各种移民政策，都不能和民族自治等方面的法律法规相冲突，否则会引发比较严重的不稳定因素。

第二，循序渐进的原则。主体功能区的形成不是朝夕之功，不能操之过急。应该积极稳妥地推进。优化开发区和重点开发区内部的人口布局调整，以及限制开发区内部人口布局的优化调整，因难度较小可以先行；而跨功能区的大量人口迁移，应该积极创造条件、分阶段稳步推进，否则可能会影响到社会稳定。

第三，政府引导、市场推动的原则。政府通过规划等手段引导人口流动，不能直接包办和指定人口的迁移方向和目的地，否则会限于被动，事倍功半。要更加重视市场推动的原则，使得人口在经济因素的驱动下自主迁移和择业。

第四，发展性迁移原则。形成主体功能区的人口政策难点在于人口迁移，而人口迁移则必须贯彻发展性迁移的原则，即以人口和劳动力人力资本提高为先导，以稳定或者比较稳定的就业机会为基础的迁移，才是长效的、稳定的、和谐的迁移。

第五，群众知情和自愿的原则。无论是制定迁移规划，还是具体实施迁移，都要贯彻群众知情和自愿的原则。禁止和限制开发区中不少地区是少数民族聚居地区，其长期形成的文化、生活习惯和社会关系网络，在短时间内难以在另一个地区复制，即使政府有能力实施整建制搬迁，也难以做到这一点。所以，要从长计议，让经济规律发生作用，逐渐通过提高少数民族子女的人力资本和就业机会引导这些地区人口逐步外迁。

第六，综合配套的原则。人口政策除了狭义的生育和迁移政策之外，还涉及到广泛的人口发展政策。只有各种政策综合配套，才能协调好各地、各部门、各群体的利益关系，最终形成符合主体功能区要求的人口分布格局。

三、促进形成主体功能区的人口政策

（一）狭义的人口政策

第一，加强计划生育管理，稳定低生育率。必须保持现行生育政策的稳定性、连续性，不断创新人口和计划生育工作体制、手段和方法。

第二，综合运用各种经济激励，引导人们自觉降低生育率。通过经济杠杆，进一步降低人们的生育倾向。逐步形成以奖励扶助、困难救助、养老和医疗扶助等为主体的较为完整的人口和计划生育利益导向机制。

第三，重新调整各地规划中人口规划的内容，按照主体功能区编制规划，科学准确地测算各地的人口容量；人口规划要和经济社会规划等结合。优化开发区和重点开发区内部的人口，也要统一规划，科学布局。把人口规划与就业规划城市和村镇规划及土地利用总体规划、生态建设规划和资源发展利用规划等结合起来。按照主体功能区的要求，对现行各种人口发展政策，如扶贫、资源型城市和资源枯竭型城市发展问题等政策，同主体功能区所要求的人口流动结合起来考虑。改进人口信息的采集、更新、分析和共享体系。

第四，拆除优化和重点开发区不必要的人口迁入门槛。制约禁止和限制开发区超载人口向优化和重点开发区迁移的因素比较多，当中比较突出的是户籍制度。诚然，单单放开户籍，如果找不到工作，的确人们不会进城，即使进来也稳不住；但是，要认识到，户籍制度的改革会改变人们的长期预期：人们会把原来用于在农村建房子的钱用来进行人力资本投资，提高进入城市就业的能力，也可能会用于城市购房置业。所以，深化户籍制度改革，是人口流动和统一劳动力市场的先决条件。

进一步改革户口制度，把户口仅仅作为一种人口登记注册的工具，同时使户口同是否有资格享受城里的公共服务、信贷和住房、社会保险和社会保障、教育和就业培训相脱钩。具体而言，（1）进一步鼓励公立学校按照当地户籍人口的标准招收移民子弟入学，而不管其父母身份如何，这将促进长远的技能培养和经济增长；（2）将公共服务（包括教育、医疗、社会救助等）的覆盖范围扩大至所有在当地有合法住所和稳定收入来源的居民，通过改进移民者的生产生活条件，促进他们融入城市社会。

根据我国的实际情况，从客观可行的角度出发，对户籍制度改革应该按照“部分中小城市放开省内自由迁移几个特大型城市放开全国范围内人口自由迁移”的顺序展开。这是由我国目前的人口分布的特点决定的。户籍制度改革的难度在空间上差别巨大，发达地区外来人口聚集地区和一些特大城市将是户籍制度改革的最困难地区。所以应该按照上述顺序，统筹安排，循序推进。

第五，对一些问题突出而又有条件整建制搬迁的，可以实施集中的迁移。课题组在调研中发现，在一些生态保护区内，原来的森工企业在国家加强生态环境保护之后，伐木任务没有了，而管护森林所需的劳动力并不多。在企业改制买断职工工龄之后，这些职工的生计和出路没有解决好，仍然在当地谋生，对当地生态环境造成比较严重的影响。对于这些问题突出、集中的情况，国家应该在深入调查之后，出台专门政策，进行整建制的搬迁；并通过转业培训等，在环境和人口承载量较大的地方进行安置。

（二）广义的人口政策

推进形成主体功能区要求的人口分布，除了上述狭义的人口政策外，还要求一些配套的广义的人口政策。

第一，加强对农民土地产权的保护，在节约利用土地的同时，实现农民土地权利对土地增值收益的分享。同时，配套进行土地制度的改革，促进人口流动。建设主体功能区涉及到的人口迁移，重点和难点是限制和禁止开发区的超载人口向重点和优化开发区内迁移。而待迁移的主体是农民。在我国农村土地承包经营制度下，农民可以长期使用土地，但是无权出卖和抵押土地。而随着经济发展，土地逐渐由农户家庭的主要生产要素演变为提供保障和抵御风险的资产。因为土地是农民的社会保障的主要依赖，所以，中国农村大量的农民工流动并没有表现为彻底的城市化，而仅仅完成了劳动力由农业向非农业的转变，而没有彻底实现从农村向城市居民的转变。此外，由于土地的保障功能甚于生产功能，农民外出务工的收入很少用于农地投资，相反用于在农村的住房等投资。可以说目前的农地制度是限制农村劳动力流动和全国统一劳动力市场形成的障碍之一。为此，应该改变这种格局，允许土地承包经营权流转交易和变现，提高农民资产的流动性，进而松动农民和农村的紧密联系，降低农民迁移的成本，提高其在城市置业的可能性，并引导农民将外出务工收入用于在城市中置业，或者进行自身及子女的人力资本投资。

第二，配套进行社会保障体系的改革，提高统筹的层次，便利人口流动。促进人口和劳动力跨地区流动，形成主体功能区，建设统一的劳动力市场，一个先决条件是医疗、养老、失业等社会保障体系的统一化，至少不同地区的参保人口可以把保险从迁出地区转移到迁入地区。目前我国的实际情况是，各地根据自身实力确定和提升自身的社会保障水平。根据经济发展水平提高而相应提升保障水平，这本无可厚非；但是如果各地只从本地情况出发确定和提升保障水平，则各地的保障水平、覆盖面等参差不齐，不利于全国统一的保障体系的建立，进而不利于全国统一劳动力市场的建立。改革思路应该是提升社会保障的统筹层次，最终过度到全国统一的社会保障体系。当前要逐步实行企业职工基本养老金的省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹，为劳动力的跨区域流动创造有利条件。

第三，公共服务的均等化同各地实际情况结合起来。对于限制和禁止开发区，公共服务的重点是增加人力资本投资而不是进一步完善当地的诸如交通、政府办公场馆等基础设施，其目的是提高限制和禁止发展地区人口的教育水平，提高其外迁的可能性。推动形成主体功能区，人口政策的难点是实现限制和禁止开发区的超载人口最终流入重点和优化开发区，并获得稳定的就业、融入潜入地的生活。除了户籍制度和其他限制因素外，对这些人口迁移的更重要的制约因素，是待迁移人口的人力资本水平，尤其是健康、教育、技能等。所以，普及义务教育，加强职业技术教育、特别是“阳光工程”应该对禁止和限制开发区予以倾斜，促进这些地区人力资本水平的提高。

对于优化和重点开发区而言，公共服务要在两个方向上取得平衡，一个方向是提高对现有单位人口的服务水准，另外一个方向是增加公共服务的覆盖面，尤其是把吸纳来的劳动力和人口纳入到公共服务的覆盖范围内。在这方面，需要由相应的政策和激励，同时上级政府要加强对迁入区政府履行公共服务职能的考核。

第四，对各类主体功能区的各种扶持政策以及考核体系要和人口迁移目标相挂钩。各地土地农转非额度的确定，要和接纳外来劳动力挂钩。尤其是对重点和优化开发区而言，在增加其非农用地的数量时，可以要求它们把一定数量的外来劳动力正式纳入本地居民的社会保障范围，在迁入人口不能自主就业、维持生计时，给予社会保障方面的支持。

对于重点和优化开发区的考核，要把增加投资项目、给予税收等方面优惠政策，同增加就业岗位、吸纳人口增量、稳定人口常住、扩大对迁入人口的公共服务覆盖面挂起钩来。

对于限制和禁止开发区，要把转移支付资金的拨付和加强劳动力培训、促进人口外迁、控制人口生育、减少人口规模挂起钩来。比如，专项劳动力培训资金，要和劳动力实际外出就业相挂钩；上级政府对于限制和禁止开发区社会保障等公共服务缺口资金的转移支付，要按照人口存量减少的计划，逐步核减，而不能默认这些地区人口的增加，要积极加强生育控制和促进人口外迁。

公共管理的主体精选篇4

本文通过对全球化背景的分析，结合当前国际上的一系列事件，对建立一个国际公共事务管理的国际治理机制进行探索，重点分析全球化背景下的国际公共事务主体的合法性问题。本文提出，国际公共事务的管理是当前国际政治、经济和文化发展的必然趋势，到底谁有权对国际公共问题进行治理，谁对公共事务有其管理权和决策权，以及谁在最后执行国际公共事务决策，这就是必然国际公共事务管理主体的合法性问题。本文认为，国际公共事务管理主体的合法性在于以国家为基础的公共事务管理权力让度，而该权力的存在，目的是为国际社会公共问题的解决提供“公共产品”。另外，国际公共事务主体的合法性理想根基是来自于民主的选择，即以国家、世界公民或全球公民的共同选择。国际公共管理主体的合法性还建立在人类可持续发展的全球共识思想基础上。本文还通过对国际公共事务管理主体中国家、国际政府组织及其它非政府国际公共管理组织的合法性进行剖析，对全球化背景下建立国际社会公共事务管理、治理机制的可能性与前景做出分析，并深入探讨了国际公共事务管理主体合法性产生的困境和问题，即国际公共管理主体的合法性存在先天性的不足，因而在全球化背景中受到来自强权政治、霸权主义等方面的挑战。完整意义上国际公共事务管理主体有效运作的还需要漫长建设道路。

[关键词] 全球化 国际公共事务管理 合法性 全球治理

作者简介：

王乐夫：男，(1941.8-),海南省定安县人，中山大学行政管理研究中心主任，政治与公共事务学院院长，教授，博士生导师。主要研究领域：行政理论与领导科学、公共管理等。

李伟权：男，（1974.8-），广东博罗县人，中山大学行政管理研究中心，行政管理专业在读博士研究生，研究方向：行政理论与领导决策，公共管理。

一、全球化与国际公共问题的治理

全球化发展所带来的一个直接后果就是全球化问题的增多与现有政治实体管理能力不足之间的矛盾加剧。和平与发展是当代的主题。然而，随着文明社会的发展，国际之间的政治、经济文化之间的斗争与问题越来越迫切需要各民族国家进行更多的合作。世界需要包括国家、国际组织、非政府组织在内的各社会主体的协调与合作。这就是全球治理。更有甚者提出全球公民社会的思想，强调发展跨国社会力量，弥补政治权力的遗漏。这都是强调在全球问题上以多元主义取代以前单纯以国家为中心的思想。

在上个世纪初期，即有人提出要建立“世界政府”，但在当时的国际背景下是十分不现实的。随着社会的进步，经济与科技的发展，国际民主进程的加快，设立国际组织进行国际公共问题的处理，不仅是必要的而且是可行的。现在，除了联合国外，各种区域性的国际组织、专门性的国际组织如雨后春笋，层出不穷。与实践相比，我们的理论则相对落后。建立国际公共事务管理机制的必要性表现在下列几个方面：一是经济全球化需要建立国际公共管理机制。经济全球化使各国经济联系日益密切，一损俱损、一荣俱荣。市场失灵、贫富两极分化等经济问题必须各国共同努力，协调一致，才能圆满解决。二是国际人权状况的改善需要建立国际公共管理机制。人权从根本上讲，是一个国家的内政。但是，不可否认的是现代文明下，人权也有一定的国际标准。生存权、发展权、尊严权、平等权等均是人权的不可或缺的部分。为改善国际人权状况，避免因人权问题干涉别国内政，侵犯国家，应当建立具有法律效力的国际人权管理机构，领导国际人权改善方面的工作。三是保障国际公共安全需要建立国际公共管理机制。发生在美国的9.11事件表明国际恐怖主义分子的活动已经具有明显的国际化趋势，而反恐怖主义的国际协作相形见绌。为了同恐怖主义斗争，维护国际公共安全，建立负有国际公共安全管理职能的管理机构势在必行。四是解决国际流行疾病、解决人类环境污染等环保问题需要建立国际公共管理机制。艾滋病已经成为人类共同的敌人；酸雨、臭氧洞、土地沙漠化、物种灭绝预示着人类的生存环境日益恶化。为了解决上述各国共同面临的问题，必须建立国际公共管理机构，对相关事务进行管理。五是反对霸权主义、强权政治需要建立国际公共管理机制。长期以来，超级大国实施霸权主义、强权政治的一个借口是：国际事务需要管理而无人能够担当此项任务，正是它以对国际负责的姿态管理各国事务。因此，我们在反对霸权主义、强权政治的同时，应当看到国际公共事务的公共管理是历史发展的客观要求；只有建立国际公共管理组织圆满完成国际公共管理职能，才能更彻底地反对霸权主义、强权政治。六是提高国际公共事务管理效率需要建立国际公共管理机制。在各国的公共管理职能中，有一些是国际通行的内容。如果将这些职能统一起来，使各国能够充分协调，既可以改善管理的效果，也可以提高管理效率。

在国际公共事务的确定上，国际公共事务是指国家以外的，影响国家发展、人类生存的政治、经济、文化、军事、环境以及其它必须依靠国际社会进行共同治理才能解决的公共性事务。这些国际公共事务具有下列特征：第一，国际性。国际公共管理不涉及或几乎不涉及国家内部和私人性的事务。只有这些事务上升为国际社会必须关注的、不处理会影响国际社会正常秩序发展的，也就是具有了国际性的，才是国际公共管理的一项内容。第二，公共性。国际公共管理是以社会公众包括国家、地区、企业和个人作为服务对象的，一般来说，只要具备了该组织管理的对象属性，就可以纳入组织的管理范围之中。国际公共事务是公益性的公共事务，它的解决不仅仅是为了个别国家或地区，而是有益于全世界的。并不是着眼于现在，而着眼于将来的公共事业和公益事业。第三，共同管理的特性。国际公共事务必定是需要多种权力主体进行管理的事务。只有上升为需要多种权力主体进行管理，这类事务才能具有公共性。而且，没有多种权力主体形成共识进行问题的处理，就不可能或者说是难解决的。

国际公共管理问题包括国际公共权力、国际公共利益与国家利益、国际公共管理组织、公民的基本人权问题、国际经济发展问题、国际公共环境问题、国际公共安全问题、国际文化问题，国际和平与发展问题等等方面的问题。国际公共管理并不同于国际政治学的研究范围，它更加注重的是对国际公共事务的管理与问题的解决上面，是要建构一个国际公共管理的体系来实现全球的共同治理。

国际公共管理的基础建立在全球化之上。 全球问题是人类面临的共同困境，问题的解决也在很大程度上仰仗各国政府及相关组织的共同行动，如果可以用一个概念加以描述的话，那就是治理。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。治理的好处在于它既涉及又与无绝对联系，它允许非政府组织及非制度安排发挥作用，有时是绝对作用。因此，认为全球化已经导致国际共同管理事务存在和有必要性的人自然认同治理的可能，就是以威胁国家为由反对国际公共事务管理的人，也较能接受治理，国际治理成为人们的共识。国际治理包含了三个基本含义：一是治理针对的对象是单个国家无法单独完成的全球性问题，需要相关主体的合作；二是治理的主体是多元的。通常包括民族国家、政府间组织、非政府组织及个人。这些主体在问题解决中具有互补协作功能。三是全球治理和区域治理一样，是多层次治理。从总体看，它涵盖了区域、国家、次国家三个层次。全球治理的结构包括，在纵向上，全球治理并不只是全球性问题的治理，而是全球范围的治理。在横向上，全球治理包含文化价值、伦理观与制度因素。其中制度是核心，制度分为活动实体与活动规则。全球治理的基础是全球公民社会的建立与成熟。

国际公共管理并不是建立全球性的政治管理体系或是行政管理架构，也是不建立全球性的世界政府对全世界的政治、经济、文化等进行干预的机制，而是确立一个国际公共事务的处理规则，是对国际公共问题的管理系统工程，是一个协调解决机构，是要确定每一项事关全球命运的事务的管理主体来对问题的处理，从而避免人类为问题不能够尽快解决而陷入困难，导致人类发展的停滞不前，甚至是人类的灭亡。因此，确立国际公共事务管理的主体及其权力，是当前国际发展一项重要的任务。

二、全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性基础

在全球化的背景之下，国际公共事务的处理比以前更加成熟，首先，经济与科技的发展为国际公共管理提供物质基础。经济的发展为国际公共管理提供雄厚的物资基础。科技尤其是信息技术、交通运输技术等的飞速发展为国际公共管理提供先进的手段。其次，开放的国际政策和趋势为国际公共管理提供思想认识基础。自近代以来，世界的整体趋势走向开放。闭关锁国已经为绝大多数国家所不为。世界贸易组织已经有140多个成员国。这表明建立国际公共管理已经有一定的思想认识基础。再次，已经存在的国际组织为国际公共管理提供组织基础。国际公共管理组织已经在一定领域、一定区域内存在。联合国、奥林匹克委员会、欧盟、东盟等已经担当一些国际公共管理职能。这为完善国际公共管理组织打下基础。第四，全球的区域治理实践说明构建国际治理体系的可能性。国际格局的变化，国际政治联合趋势加强，国际经济一体化、国际军事冲突与对抗、跨区域文化交流、全球性社会问题日益增多这些都构成了国际公共管理需要解决的问题。

实际上，现阶段各国在处理国际问题的效率是低下的，其原因在于缺乏一个有效的公共管理机制，尤其是对国际公共事务管理主体的合法性存在着许多争议与分歧。这就是全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性问题。国际公共管理的主体是存在的，并且已经在一定程度上发挥着其国际公共事务处理的重要作用。那么，国际公共管理主体的合法性由哪些方面组成？其合法性的基础是什么？

1、合法性及其讨论

“合法性”是一个内涵非常复杂的概念。它的形容词legitimate（合法的或具有合法性的）的词典意思包括：1）根据法律的，符合法律的；2）与既定的规章、原则、标准相一致的；3）合法婚姻所生的；4）符合推理规则的，有逻辑的，并因而有效力的；5）以继承权的原则为依据的；6）正当的（justified）；7）正常的或通常类型的。“合法性”概念被用来表明具有这些属性。概括地说，“合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某条法律、规则、标准或逻辑），则要看实际情境而定。合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则，此外的社会规则还有规章、标准、原则、典范以及价值观、逻辑等等。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的先例。

“合法性”概念在社会科学中的使用有广义和狭义之分。广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范 ，或规范系统。 它运用于社会领域，比法律、政治更广的范围，并且潜含着广泛的社会适用性。狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序。 在国际政治中，国际公共管理主体的存在并不是一种统治，而是管理或治理。所以国际管理主体并不是合法统治。合法统治是合法秩序的多种形式之一，它包含着被统治者对统治的承认。 国际文化多元主义则把国际公共管理主体的合法性承认引申为群体与群体的关系（平行的承认） 、管治者与被管治群体的关系（“上”对“下”的承认），它构成了一个共同体内异质文化群体的“承认的政治”，特定的文化或者具有特定文化的群体通过这种过程获得自己的合法性。

从政治哲学理念中规范意义上来理解合法性对理解国际公共管理主体的合法性有一定的借鉴意义。在西方，最早将权力合法性上升为评估权力首要因素的是卢梭。 合法的权力来自于服从而不是强力。但是，作为国家来说，暴力是权力合法性来源之一。对暴力权利的垄断被人们称为国家的权力，它是近代以来国家权力合法性的依据之一。但是国家权力的合法性还必须有其他依据。“国家所代表的是一种公共权力。公共权力不同于以追求自身利益为目的的掠夺性(predatory)的权力。它的首要职能是为国家内的人民提供秩序，提供安全，使他们能够过一种有安全的生活。” 国家权力的“理由”基于一种权力与责任、权威与义务相对应的原则。权力的基本职能是为属下所有成员提供公共产品。 国家履行这些职责构成国家权力合法性的依据，构成国家垄断使用暴力的权利与税收权利的依据，也构成国家要求臣民服从的“合法性”(legitimacy)依据。

2、国际公共管理主体的合法性基础

全球化条件下，到底国际公共管理机制才是具有合法性的机制，其主体合法性如何确定？国际公共管理主体的合法性基础是否也像国家一样呢？它显然是很不相同的。一般来说，国家权力的来源可以有传统的权力、暴力权力和提供公共产品的责任权力，还可以是民力。而国际公共管理主体的权力合法性容易受到质疑。因为它有许多不稳定的合法性因素。国际公共管理主体是存在的，而且在国际关系中也发挥着重要的作用。

从西方现代政治哲学传统中，国家权力的合法性有两个基本标准。一是最高标准，从民主制度的根本原则出发，政治统治的合法性必须建立在被统治者同意并对被统治者有所交待(accountable)的基础上。二是最低标准，即权力与义务的统一。统治者掌握政治统治权力的基本预设是它能够为被统治者提供具有普遍意义的公共产品。同理，国际公共管理主体权力的合法性也应当符合这两个标准，或者至少是符合最低标准。即国际公共管理主体应当是体现国家民主选择的权利，是国家或世界公民选举出来的。这就是管治合法性的基础。管治是国家权力的让度。事实上，按照这个标准，现在所谓的国际公共管理主体都缺乏必要的合法性依据。这就注定了是其合法性的先天不足。现今国际公共管理主体还不具有对世界上人民有所交代即对全世界负责任的机制。国际公共权力合法性的标准之一是它必须具有普遍性，即在这种权力对所统辖的范围内普遍适用同一原则。但事实上，这种权力的普遍性还存在着争议，它往往不是遵循民主的原则，而是遵循利益与强制的原则建立起来的。一般来说，国际公共管理主体的合法性主要体现在下列几个方面：

第一，国际公共事务管理权力的共同让度是主体合法性的首要基础。

人们希望国际公共管理存在的基础是建立在西方近代自由主义传统中的理想主义原则与反映弱小国家利益与诉求的平等原则结合在一起，这样才能够最终确定国际社会普遍承认的主体合法性的地位。它应当以平等原则为基础，寻求全球化环境下最大可能的国际合作，并寻求在国家转让部分权力的基础上实现某种全球化国际公共管理。在国际公共事务管理的过程中，核心是平等原则。实际上，这就涉及到两个问题，国家的是不是绝对的？如果不是，它应当在多大程度上让度其权力，让度哪些权力？国际公共事务在当今的发展条件下，国际社会应当确立这样一个原则，即在坚持平等的前提下，国家在自己领土范围内并不拥有绝对权力，而是必须承认对国家权力的适用范围、方式应该有所限制。不管怎么样，国际公共管理主体的合法性还是应当建立在国家权力、公民权力以及社会力量的让度基础之上的。这实际上是创始契约所规定的权利转让。

联合国的作为国际公共事务管理主体的合性地位的基础最重要的是来自于国家权力的让度。但是，由于国家权力让度并没有很明确，而且大多数属于“低政治化”的权力让度，所以尽管理论上联合国是公认的国际公共事务管理的主体，但由于其权力来源的有限性和不稳定性，导致了其公共管理权力具有先天的缺陷，在涉及到“高政治化”的问题上缺乏主体完全意义上的合法性基础。

第二，从权力与义务统一的角度来说，国际公共管理主体应当为所管理的对象提供基本公共产品，这是合法性基础之二。

这是其“所然”的合法性。主体的管理性确立了权利，提供公共产品则是主体的普遍性的义务。同国家的产生一样，许多国际公共管理主体的产生是经过一定的历史传统或是由于其超强的国际事务处理能力而得到国际社会所公认的，之所以它会成为国际公共事务管理的主体，在于其为国际社会提供了一种可供参考并可以在实践中起着效用的公共产品，或是一套规则、机制，或是一种理念如保护珍稀动物。世界贸易组织由于其在世界经济发展上制定的一系列国际经济运行规则，以及其有效的经济争端处理机制，从而成为了世界市场经济发展公共产品的最大提供者，正是因为这套规则与机制，它成为了除联合国外最重要的国际公共管理主体之一。其合法性地位也最高。联合国在提供公共产品上也是作用巨大的，因而在一定程度上它补充了权力让度合法性上的不足。

第三，国际公共事务主体的合法性最理想根基是来自于民主的选择，即以国家、世界公民或全球公民的共同选择。

除了创始契约所规定的国家权利转让和管理主体为所属地区提供公共产品的依据外，国际公共管理主体的权力合法性依据必须与民主原则联系在一起。国际公共事务管理主体的权力必须受到民主机制的制约，从而使权力的行使者对权力实施的对象有所交代。 国际公共管理主体的权力无论是建立在传统之上，还是建立在强权之上。按照卢梭的理论，所有这些权力都是不合法的。真正合法的权力只有一种，即建立在人们自由选择基础上的权力。自由意味着自主。 对于一个国家来说，民主的制度是唯一可以既建立权威又不丧失自由的制度。一切不民主的制度都是非法的制度，都是对人民的奴役。在国际公共事务的管理过程中，按照民主选择的原则来选择管理主体，并赋予其相应的权力，事实上是很难行得通的。

第四，国际公共管理主体的合法性还建立在人类可持续发展的全球共识思想基础上。

21世纪国际公共管理的共识是国际治理，其主题是和平与发展，国际公共管理的目标是人类的共同幸福，其管理法则是确立国际公共管理秩序，这些都是国际公共事务处理的基本精神与原则，国际公共管理主体就是依照这些理念而建立起来的（至少很多这类组织是以这些名义作为其主旨的），在国际关系中，以和平、正义、民主、文明、发展等人类命运息息相关的全球共识为基础的活动，一般都能够获得合法性。如绿色和平组织，因其对人类环境的关注而获得了对世界环境的一定的公共管理权限。全球共识是所有国际公共管理主体获得合法性的思想基础。否则的话，这种国际公共管理主体必定是违背国际社会的意愿，为世界公民所反对的。

三、三类国际公共事务管理主体的合法性剖析

有学者认为，“对西方主流意识形态所倡导的全球化政治统治持批评态度并不意味着否认全球化经济、技术与文化交流要求某种全球化管理机制，协调机制，甚至统治机制。”“在现实中，近代以来，特别是一次世界大战以来，国际社会一直有寻求合作、甚至建立超国家的世界性秩序的冲动，这种冲动导致一系列国际法与国际政治规则的出现，并产生了一系列制度化的组织与机构。从最早出现的国际组织1865年的国际电报组织，到今天左右国际经济命运的国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织，从联合国这样的世界性组织到欧洲联盟等地区性组织，从政府间组织到非政府组织，近代世界发展出相当数量的超国家组织或机构。今天，随着经济、贸易、文化、科技甚至犯罪的全球化，国际社会在政治事务中的合作必然会与日俱增。某种超越民族国家层面的全球化政治机制将有利于全球的稳定与发展。” 据统计，截至1996年，国际性政府间组织达到260个，非政府组织高达5,472个。这些组织或机构使得全球性经济、社会、政治与文化交往得以正常进行。 那么这些国际公共事务管理主体的合法性是怎么样的，这里就国家、国际间政府组织和非政府组织作为国际公共管理主体的合法性作一些剖析。

1、国家作为国际公共管理主体的合法性

从发展过程来看，1648年威斯特伐利亚条约所规定的国家原则实际上仅仅适用于欧洲国家。只是在这些国家之间才有对领土与的尊重，才有国家作为国际法行为主体所享有的合法性。所以这种合法性还是局部性的，而不是世界性的。在传统威斯特伐利亚制度的框架下，国际法在相当大程度上包容甚至支持了欧洲权力的殖民扩张，为它们提供了一系列法律手段，从而使殖民征服变得合理合法。对于欧洲之外的地区，欧洲国家一般采取“条约制度"，或采取征服、占有、殖民的制度。从威斯特伐利亚条约到1918年第一次世界大战结束，国际法对于使用或威胁使用武力的行为并未施加专门的限制 。一战之后，特别是第二次世界大战之后，不平等的国际秩序受到挑战，趋向平等成为世界秩序的主导趋势，获得独立的国家，不论大小，不论其经济与军事力量强弱，都在理论上享有平等的。联合国第二条明确规定联合国的组织原则是“各会员国平等的原则”。将平等原则写合国“在观念发展的历史上是一个重要的里程碑。” 同时，国际社会对国家使用武力发展出某些限制。国际共同治理是建立在国家之上的机制，尽管早期以欧洲为中心有过一定程度的国与国之间的合作，但普遍的民族国家独立才是国际公共管理的开端。“一战”以后，随着国际秩序的重新组建，新的民族国家纷纷诞生，加强国际合作成为必要。然而，由于新建国家在数量上不是很大，在实力上还相当弱小，因而出现几个大国主宰世界的格局已是必然。国际联盟是当时最重要的国际组织，承担建立与维持国际秩序的任务，但只代表少数国家的利益。 二战后，形成了两个超级大国冷战的局面，苏联解体后，又以美国为首的超级大国在一定程度上影响了国际公共事务尤其是政治的发展。对国际公共事务的处理，历来都包含着强国政治的色彩。国家，特别是实力强大的国家，其对国际事务的影响力是巨大的。联合国安理会的五大常任理事国决策制度所蕴含的就是大国决定与大国一致原则，本身就是实力原则。

作为国际公共事务管理主体的国家其合法性地位的形成原因，是其强大的政治、经济、文化的实力使其可以运用各种手段（包括正当和非正当、合法和不合法）来进行管理。这种管理当然是包含该国国家的意志。强权由于可以形成政治上的均势，因而是一种国际社会稳定秩序的状态之一，如果获得认可也是可以在一定时候成为其管理合法性的来源之一，如核大国制定限制有核国家发展核武器，并且不允许无核国家发展核武器， 这本身就是强权之下的规制，即强权之下提供有利于国际发展的公共产品或是理念，这时，国家就可以获得其国际公共事务管理的合法性。相对而言，一般国家就难以具备完全意义上的主体资格，只是作为参与的主体而成为国际公共事务管理的一分子。但是，全球化多方面对国家提出挑战 ，这就给更多国家成为完全意义的国际公共事务管理主体提出了要求并制造了机会。并且，由于强权国家大多并不能提供具有全球意义或者对各国都有利的主张，因而，其合法性地位受到了前所未有的挑战。

2、国家间政府组织作为国际公共管理主体的合法性问题

国家间政府组织包括两种，一是区域性国家间政府组织，二是世界性国家间政府组织。这两种国际公共事务管理主体除了其影响范围不同之外，其它本质上是一致的。“二战”后，民族国家大量涌现，为争取国际新秩序的斗争促进了国际合作与协商机制的建立，真正的国际治理进入实质阶段。联合国、世界贸易组织等世界性国际组织在国际安全与发展事务上发挥了重要作用，国家的独立作用也很明显。但由于冷战的存在，国际公共管理受到了严重影响。乌尔里希·贝克认为,在国际关系中,合法性原则使国家之间的关系可以成为国际协议与国际法的对象，但是，国际协议与国际法要产生效力，则必须得到各个国家的同意。 即认同或承认。国家间政府组织在现今国际公共事务管理的最重要主体。其原因是这类主体的合法性地位最为显著，也较为稳定。它们的成立往往有国家的权力让度，尤其是功能性的管理组织，在创立与加入时一般都有明确的权力责任与义务的要求，因而获得了高度的权力合法性，由于其活动是为其成员服务的，因而其公共产品的供给是有效，其管理的机制也大多是经由民主选择的机制决定的，因而具有了共同选择的特征。最重要的是，这些组织的成立都是以地区或全球共同发展的理念基础之上的，因而又具有了相同的思想合法性。如世界贸易组织，它是最具管理特征的国际公共事务管理主体。国家之间的区域治理及区域主义始于20世纪60年代，当时主要有欧共体、北美自由贸易区、太平洋自由贸易区、拉美自由贸易区等区域经济组织，北约、华约、不结盟运动、77国集团等政治性组织。20世纪90 年代以来，以国际区域合作治理及区域一体化为标志性内容的新的国际管理机制成功建立，揭开了国际共同治理的新篇章。但是，这些组织的合法性并不一定就是完全的，在危及国家利益的时候，就有可能被国家的需要所影响，因而其管理权力就可能被削弱，如世贸组织是以市场运作为基础来推进贸易自由化的，而市场的运作不可能做到收益的公平分配，这就不得不仰仗争端解决机制来协调摩擦，但贸易摩擦和矛盾决不可能被消除，一爆发起来就往往危及一些国家的经济安全，迫使它们要用作屏障来保护自己。联合国的合法性是个很复杂的问题，作为国际公共事务管理的主体，其合法性是比较明显的，但是由于多种因素的影响，决定了其权力有效性和影响性受到了很多因素的限制。

3、国家间非政府组织作为国际公共管理主体的合法性问题

国家间非政府组织作为国际公共管理主体的合法性地位一直处于非常弱势的状态。它们通常只获得了思想的合法性，而缺乏权力让度的合法性、民主选择的合法性，并且其提供给国际社会的公共产品在很多情况下并不能为国际社会所全部接受。只有思想的理念与非广泛的公共产品供给作为合法性的基础，其国际公共管理的范围必定是狭窄的而有限的，虽然其重要性不容低估。事实上，国际公共事务中有许多是国家和国家间政府组织所不便承担或忽视的部分，往往都是这类型组织在起着重要的作用。但是，由于其权力受到国家的制约，其合法性也受到多方面的质疑，因而，其作用的发挥要以国国家接受为前提。

四、全球化背景下国际公共事务管理主体合法性建设的问题

全球化背景下，国际公共管理主体的合法性由于有先天的不足，再加上面临着各种各样的挑战，因而其合法性建设变得十分重要。

1、 国际公共事务管理主体的合法性先天的不足

从前面所讨论的情况来看，尽管国际公共事务管理主体在实际生活起着一定的作用，但其合法性是不完全的。它存在着许多先天性的不足。

首先，从权力的来源来看，权力是国际公共事务管理主体发挥作用关键的因素。主体的决策权、执行权，以及一定意义上的惩处权，这是合法发挥的根本所在。国家让度出来的权力具有很大的不稳定性。由于在国家内涵与外延的争议，如与人权的确定，决定了让度出来的权力有时是难以确定的，国家领导人的变更、国家内部权力结构的变迁在一定程度上影响了主体权力的合法性地位。国家权力的变化必然导致国家间政府组织的变化，也会影响了国家间非政府组织权力的行使。国家国际体制的进一步扩大和加强，必定会影响国际公共管理主体的合法性，“从联合国所反映的冷战后国际形势的变化，可以看出国家国际体制不是遭到了削弱，而是得到了新的发展，得到了进一步的扩大和加强。在前苏联和东欧，新的独立国家的出现，当然是这一新的发展的具体表现。就是在战后新独立国家中爆发的民族、宗教、内政冲突，归根结底，也是为了建立或健全具有属性的独立国家。”

其次，由于具有国际公共事务管理职责的实体并不能以超然的地位提供国际社会所需要的公共产品，经常是趋向为某些国家利益而非为全世界的福祉，所以其合法性受到来自于强权国家的削弱。另外，作为民主选择的机制在现实生活中总是让位于实力原则，从而使权力的产生与运行严重带上了不公正的烙印。在利益冲突与纠纷的面前，作为主体创立的核心原则与精神往往很容易被现实所抛弃。

2、 国际公共事务管理主体合法性的挑战

一般来说，现在有两种看法，一是西方主流意识形态主张否定国家原则在新形势下的有效性，试图以西方权力与价值观为基础构建超越民族国家的全球化政治、经济以及文化的管理秩序。有学者认为这种主张的实质是从二战后以平等为基础的国际秩序倒退到传统的不平等的国际秩序。 第二种是代表发展中国家的立场，具有强烈民族主义色彩的，这些人多是对全球化的经济政治秩序持批评态度，拒绝接受近代以来形成的基本经济、政治规范，甚至拒绝参与国际合作。无论是哪一种，如果不断发展，都会在一定程度上削弱国际公共事务管理主体的合法性地位，尤其是世界性政府组织如联合国的作用和地位都受到影响。对公共事务管理主体的合法性挑战表现在下列三个方面：

一是霸权主义与强权政治的挑战。实际上，霸权主义与强权政治一直都存在。全球化进程主要由发达国家引导和推动，势必使其首先有利于发达国家的利益。就经济而言，以美国为首的西方发达国家发起的降低贸易壁垒、开辟国际贸易市场的行动，使若干中小国家的生产者和管理者受到巨大冲击和压力，甚至可能导致国家政府职能无法正常运转。有的专家指出，美国运用其在资本和技术上的控制力，利用全球化进程在全球实施资源的不公平分配。在世界舞台上迅速变化的条件下，美国喜欢的已不仅是“超级大国”的角色，而且同时是主要参加者和国际关系体系“集体中心”的领袖的角色。 以利益为核心的国际政治不可避免地会让发达国家，尤其是像美国这样的国家占据着重要的国际地位，起到世界警察的作用。如果这些国家能够为世界提供可接受的、有建设意义的公共产品，那么其合法性地位就为此而取得各国的尊重。但是，事实上像美国这些的国家，在国际公共事务的处理上往往执行不同的标准，并且以自己国家的利益为主导，表现出霸权的几种形式：一是全球性霸权，即布热津斯基所称的“惟一的全面的全球性超级大国”。二是复合式（或体系性、结构性霸权），军事上有着无可匹敌的在全球发挥作用的能力，在经济上它是全球经济增长的火车头，在科技上它在开创性的尖端领域上保持全面领先的地位，在文化上也以其粗俗的内容吸引世界的年青人，即军事霸权、高科技霸权、文化霸权。三是联盟式的霸权，即以联盟的形式对世界进行影响与控制。 全球治理本身建立在前途未卜的全球化基础之上，因而未来面临一系列的不确定因素。在民族国家依然是最牢固的政治单位的情况下，全球治理在很大程度上容易成为少数几个大国的垄断物。目前冷战格局虽已有所改变，但新的殖民主义仍然存在，全球治理活动有被利用或控制的可能。

二是在全球化背景下处于落后状态下的民族与国家拒绝接受主体的管理。全球治理的现状是，美国在霸权支持下的经济振兴，欧洲一体化进程进入实质性阶段，发展型国家寻求在合作协商中的现代化，广大的不发达国家则在一定程度上被排斥在全球化之外，或者被全球化以另外形式所淹没。对于想通过全球性合作来提高自身国家能力的发展中国家来说，全球治理有可能产生副作用，即国民对政府的信任危机和如何保持的相对独立。事实上，由于现阶段国际公共管理体制的不健全，各种管理主体提供的公共产品并不能真正反映发展中国家的需要，反而是建立在不公正的基础上的，所以有些民族国家不参与国际公共事务的管理或拒绝执行不合理规范，甚至是对抗也是常事。

三是新主体对原主体的合法性冲击与威胁。某些跨国公司的影响力超越于一些国家，超级精英有可能通过科技手段或其他凭借来影响国际公共事务。正如耶金所说，各国政府在全球化中对本国经济的影响力将会减少。由此看来，在全球化进程中出现的世界级公司，将会对各国政府提出严峻挑战。随着全球化进程的加快，大型跨国企业的作用也会越来越大，它们不仅会在经济上起主导作用，似乎也希望在政治上发挥更大的影响。 跨国公司和超级精英是否会成为新的主体还是一个未知数，但其不断增长的影响力对现代国际公共管理的冲击与威胁却肯定一个不可避免的趋势。

超越民族国家的公共管理还由于政治领域的跨国的测不准关系的存在而变得难以确定。乌尔里希·贝克认为，超越民族国家的治理在政治领域的跨国的测不准关系，原国在于当民族国家的制度框架变得不适用时，缺乏世界政治的制度框架；全球政治涉及一种生成政治的政治；人们在一种纷争的环境中活动，那里的规范性是例外，而相互对抗却成为常规；跨国问题是文化问题；专家治国主义在向跨国问题和决策问题的过渡中失去其榜样功能。 实际上，国际领域的公共问题复杂性远非政治领域而已，它还包括很多的这确定因素，这些因素都在一定程度上影响着国际公共管理主体的合法性地位，进而影响其实际的运行。

3、国际公共管理主体合法性建设与展望

合法的国际公共事务管理与治理机制的基础只能是以国家为基础，在坚持平等的原则上，基于人类和平与发展进步的理念，寻求全球化环境下最大可能的国际合作与国际共同治理，并寻求在国家转让部分权力的基础上实现某种全球化的国际公共事务治理。这就是说，要建立一个具有国际公共事务管理特性的、社会性和超国家性的国际公共权力主体，并使之具有较强的合法性基础。全球化背景下，现代不合理的国际政治统治机制应当为新的国际公共事务治理机制所代替，这些国际公共事务管理主体行使的是具有普通性和公共性的治理权力，其权力必须是来源于某种具有代表性的机构，而不是一个国家或国家集团。这些权力同时又是国家让度部分权力的结果。衡量其合法性的标准就是看这些机构是否已经或正在为国际社会或全球的人民提供普遍的“公共产品”，看国际公共管理主体是否遵循民主的规则产生和运作，是否符合全球化背景下的人类可持续发展共识的思想理念。

全球化需要加强管理，需要各国政府和企业界负起责任，加强协调与合作；需要和平与发展的良好环境。全球化暴露了现行国际秩序与现实的不适应性，使人们反思国际社会“游戏规则”的公正性与合理性。发达国家与发展中国家应当共同推动国际秩序的调整与改革。国际社会的复杂性及国际问题解决的难度是有目共睹的，过去几百年来，国际社会发生的一切变故都说明了这一点。探讨了国际公共事务管理主体合法性产生的困境和问题，我们可以知道，完整意义上国际公共事务管理主体还不存在，能否确立多个有效国际公共事务管理主体，并强化其合法性地位，使其有效运作，从而有利于未来世界的发展。这是一个值得探讨的问题。可以想见这必定是需要漫长的建设。值得庆幸的是，9·11事件改变了国际格局的部分变化，也给国际公共管理在新阶段的发展提供了一个契机。

联合国秘书长科菲·安南在其为“千年首脑会议”准备的题为《我联合国人民：21世纪联合国的作用》的报告中说，“这是一个全球化的世界，全球化是全世界经济角色和经济活动间的一个新环境、一个新连结物。……战后的多边体制使得新的全球化的出现、兴旺成为可能，而全球化又逐步使得这个体制的原有设计过时。简而言之，我们的战后的机构是为一个国家间的世界建造的，而现在我们生活在一个全球的世界里。有效地适应这一转变，是世界领导人今天面对的核心的机构上的挑战。”国际公共管理对国家的挑战使世界许多国家对之持保留意见。从目前的实践经验看，国际公共管理尚缺乏有效的机制与制度保障，使仅有的机制运行难以尽人意。国际公共管理还需在理论上完善，在实践中探索。

注释：

尽管对全球化开始的时间和全球化的定义存在很多分歧，但下述事实是几乎无人否认的：全球经贸活动的主体由民族国家正变为跨国公司，国际安全并非是一国的事情和一国能够解决的事情，地区协商机制正取代大国独裁或封闭，跨国性社会问题如走私、环境保护、贫困与疾病困扰等再也不是一国之事。

治理这个概念的提出，本身就是全球化的产物。世界银行最早使用它，指称受援助国家或地区的政府需要做出相应改革以增加援助物的使用值，但同时又竭力避免被受援方看成对自己的干涉的一种互动合作机制。随后，这一概念被广泛使用并被赋予诸多含义。其中，全球治理委员会的定义比较有代表性和权威性：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

韦伯所谓的合法秩序（a legitimate order）是由道德、宗教、习惯（custom）、惯例(convention)和法律(law)等构成的（莱因斯坦1998：38）。罗兹曾概括说，“总而言之，韦伯所认为的合法秩序包括这样一些在经验上有效力的规则，它们由于实施方式的差别而分为惯例和法律”（Rhoads 1991：168）。那些由专门人员和机构保证人们遵从的规则是法律，社会自然遵守的规则是惯例。

哈贝马斯认为，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认（哈贝马斯1989：184）。统治能够得到被统治者的承认，是因为统治得以建立的规则或基础是被统治者可以接受的乃至认可、同意的。从理论上说，统治因为具有合法性而得到承认，可是，从社会学研究来看，统治因为得到了承认，才具有合法性。韦伯和哈贝马斯论述的合法性统治表现为“下”对“上”的承认。

这包括国家、国际组织及社会公民之间的平等主体的关系。合法性就是这些主体遵循一定规则而做出的承认。

卢梭在《社会契约论》中，对“合法的权力”与“强力”作了明确区分。卢梭指出，强力可以迫使人们服从，但是，“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务。”譬如，“假如强盗在森林的角落抓住了我”，用刀逼迫我交出金钱时，我也许会出于对强力的恐惧而服从他的命令。但我仅仅是服从他的“强力”而已，这种强力并不具有合法性，我并无服从它的义务。参阅 卢梭，《社会契约论》，商务印书馆，1982,13-14页。）

李强，《全球化、国家与世界政治秩序》，《战略与管理》，2001年第2期，第13～24页。

这种公共产品可以概括为三个方面：第一，国家为所属地区提供统一的行政与法律制度，维护国家内部的秩序以及对外的安全。第二，现代国家为所属地区提供必要的公共服务，诸如全民教育、社会保障、公共设施等。第三，现代国家可能在一定程度上管理或调节经济。参阅Paul Hirst & Grahame Thompson, Globalization in Question, Cambridge: Polity Press, 1996,p.174.

卢梭的理论是这方面的代表。他的理论可以用来解释国际公共管理主体的民主选择机制问题。卢梭对民主理论的最大贡献是其学说中包含的合法性(legitimacy)观念。他以一个道德哲学家的身份试图对权力的来源进行审视，并确立评价权力的标准。卢梭提出并力图回答的问题是：为什么我应该服从某种政治权力？或者换一句话说，在什么情况下我必须服从政治权力，在什么情况下我不必服从这种权力？

按照卢梭的理论，权力的服从应当遵循自己的良心与决定，即只应服从我自己的良心，自己的决定。任何他人强加的决定只能是一种奴役。这种理论有些理想主义的特征。

李强：《全球化、国家与世界政治秩序》，《战略与管理》，2001年第2期，第13～24页。

David Held & Anthony McGrew, David Goldblatt & Jonathan Perraton, global Transformations, pp.53.

1928年的《非战公约》第一次在国际法中废止武力作为推行国家政策的工具。1945年的《联合国》更加明确地规定成员国之间应以和平方式解决国际争端。。

Hideaki Shinoda, Re-examining Sovereignty: From Classical Theory to the Global Age, London: acmillan Press, 2000,p.115.

早期的大国主宰下的国际治理具有下述特征：一是存在强烈的不平等意识和行动，国与国之间缺乏尊重与协商，因而产生一系列不良结果。二是以军事合作为主导，在政治上表现出强烈的强权色彩。三是国际共同治理的范围和深度都有限，很难称得上真正意义的国际共同行动。

1968年7月1日，美国、英国和苏联三个核大国订立了《不扩散核武器条约》，规定了缔约国承诺防止核扩散，促进核能的和平使用，推进核裁军，建立无核区，非核武器国家应当接受国际原子能署的监督与检查等内容，目前已有140多个国家签署了这一条约。

全球化对国家的挑战主要有：甲、所谓“无边界经济”，亦即资本的流动无视边界的阻隔，从而冲淡了传统的领土，以领土为屏障维护单方面的经济利益已越来越困难；乙、互联网的发展使国家行使的能力受到制约，国家已不能以绝对的权威控制信息的传播，干预国际间的交流；丙、由于互相依赖关系的不断加强，许多共同的问题的处理，如环境、疾病、恐怖活动等等，已不只是一国范围内的事，不能由单个国家来承担，需要加大国际的权威；丁、一国领土内的动乱往往影响到临近国家，因而一国政府同人民的关系如何，能否维持法律和秩序，已不能只视为一国的内政，不容别国干涉。参阅 陈鲁直，全球化与国家的国际体制，战略与管理，2000第5期，第27-35页。

乌尔里希·贝克，“全球化时代民主怎样才是可行的？”贝克、哈贝马斯等著，《全球化与政治》，中央编译出版社，1999年版,第11-12页。

陈鲁直：《全球化与国家的国际体制》，战略与管理，2000年第5期，第27-35页。

请参阅 李强在《全球化、国家与世界政治秩序》一文中对此的分析，载《战略与管理》，2001年第2期，第13-24页。

（英）克劳斯·道兹：《世界政治全球化》（ 张万民/王成至 译），国外社会科学文摘，2000年第10期，第31-35页。

参阅 赵鲁杰、何仁学 、沈方吾 ：《美国全球霸权与中国命运》，北京·北京出版社，1999年版，第5-17页。

公共管理的主体精选篇5

本文通过对全球化背景的分析，结合当前国际上的一系列事件，对建立一个国际公共事务管理的国际治理机制进行探索，重点分析全球化背景下的国际公共事务主体的合法性问题。本文提出，国际公共事务的管理是当前国际政治、经济和文化发展的必然趋势，到底谁有权对国际公共问题进行治理，谁对公共事务有其管理权和决策权，以及谁在最后执行国际公共事务决策，这就是必然国际公共事务管理主体的合法性问题。本文认为，国际公共事务管理主体的合法性在于以主权国家为基础的公共事务管理权力让度，而该权力的存在，目的是为国际社会公共问题的解决提供“公共产品”。另外，国际公共事务主体的合法性理想根基是来自于民主的选择，即以主权国家、世界公民或全球公民的共同选择。国际公共管理主体的合法性还建立在人类可持续发展的全球共识思想基础上。本文还通过对国际公共事务管理主体中主权国家、国际政府组织及其它非政府国际公共管理组织的合法性进行剖析，对全球化背景下建立国际社会公共事务管理、治理机制的可能性与前景做出分析，并深入探讨了国际公共事务管理主体合法性产生的困境和问题，即国际公共管理主体的合法性存在先天性的不足，因而在全球化背景中受到来自强权政治、霸权主义等方面的挑战。完整意义上国际公共事务管理主体有效运作的还需要漫长建设道路。

[关键词] 全球化 国际公共事务管理 合法性 全球治理

作者简介：

王乐夫：男，(1941.8-),海南省定安县人，中山大学行政管理研究中心主任，政治与公共事务学院院长，教授，博士生导师。主要研究领域：行政理论与领导科学、公共管理等。

李伟权：男，（1974.8-），广东博罗县人，中山大学行政管理研究中心，行政管理专业在读博士研究生，研究方向：行政理论与领导决策，公共管理。

一、全球化与国际公共问题的治理

全球化发展所带来的一个直接后果就是全球化问题的增多与现有政治实体管理能力不足之间的矛盾加剧。和平与发展是当代的主题。然而，随着文明社会的发展，国际之间的政治、经济文化之间的斗争与问题越来越迫切需要各民族国家进行更多的合作。世界需要包括国家、国际组织、非政府组织在内的各社会主体的协调与合作。这就是全球治理。更有甚者提出全球公民社会的思想，强调发展跨国社会力量，弥补政治权力的遗漏。这都是强调在全球问题上以多元主义取代以前单纯以国家为中心的思想。

在上个世纪初期，即有人提出要建立“世界政府”，但在当时的国际背景下是十分不现实的。随着社会的进步，经济与科技的发展，国际民主进程的加快，设立国际组织进行国际公共问题的处理，不仅是必要的而且是可行的。现在，除了联合国外，各种区域性的国际组织、专门性的国际组织如雨后春笋，层出不穷。与实践相比，我们的理论则相对落后。建立国际公共事务管理机制的必要性表现在下列几个方面：一是经济全球化需要建立国际公共管理机制。经济全球化使各国经济联系日益密切，一损俱损、一荣俱荣。市场失灵、贫富两极分化等经济问题必须各国共同努力，协调一致，才能圆满解决。二是国际人权状况的改善需要建立国际公共管理机制。人权从根本上讲，是一个国家的内政。但是，不可否认的是现代文明下，人权也有一定的国际标准。生存权、发展权、尊严权、平等权等均是人权的不可或缺的部分。为改善国际人权状况，避免因人权问题干涉别国内政，侵犯国家主权，应当建立具有法律效力的国际人权管理机构，领导国际人权改善方面的工作。三是保障国际公共安全需要建立国际公共管理机制。发生在美国的9.11事件表明国际恐怖主义分子的活动已经具有明显的国际化趋势，而反恐怖主义的国际协作相形见绌。为了同恐怖主义斗争，维护国际公共安全，建立负有国际公共安全管理职能的管理机构势在必行。四是解决国际流行疾病、解决人类环境污染等环保问题需要建立国际公共管理机制。艾滋病已经成为人类共同的敌人；酸雨、臭氧洞、土地沙漠化、物种灭绝预示着人类的生存环境日益恶化。为了解决上述各国共同面临的问题，必须建立国际公共管理机构，对相关事务进行管理。五是反对霸权主义、强权政治需要建立国际公共管理机制。长期以来，超级大国实施霸权主义、强权政治的一个借口是：国际事务需要管理而无人能够担当此项任务，正是它以对国际负责的姿态管理各国事务。因此，我们在反对霸权主义、强权政治的同时，应当看到国际公共事务的公共管理是历史发展的客观要求；只有建立国际公共管理组织圆满完成国际公共管理职能，才能更彻底地反对霸权主义、强权政治。六是提高国际公共事务管理效率需要建立国际公共管理机制。在各国的公共管理职能中，有一些是国际通行的内容。如果将这些职能统一起来，使各国能够充分协调，既可以改善管理的效果，也可以提高管理效率。

在国际公共事务的确定上，国际公共事务是指主权国家以外的，影响国家发展、人类生存的政治、经济、文化、军事、环境以及其它必须依靠国际社会进行共同治理才能解决的公共性事务。这些国际公共事务具有下列特征：第一，国际性。国际公共管理不涉及或几乎不涉及国家内部和私人性的事务。只有这些事务上升为国际社会必须关注的、不处理会影响国际社会正常秩序发展的，也就是具有了国际性的，才是国际公共管理的一项内容。第二，公共性。国际公共管理是以社会公众包括国家、地区、企业和个人作为服务对象的，一般来说，只要具备了该组织管理的对象属性，就可以纳入组织的管理范围之中。国际公共事务是公益性的公共事务，它的解决不仅仅是为了个别国家或地区，而是有益于全世界的。并不是着眼于现在，而着眼于将来的公共事业和公益事业。第三，共同管理的特性。国际公共事务必定是需要多种权力主体进行管理的事务。只有上升为需要多种权力主体进行管理，这类事务才能具有公共性。而且，没有多种权力主体形成共识进行问题的处理，就不可能或者说是难解决的。

国际公共管理问题包括国际公共权力、国际公共利益与国家利益、国际公共管理组织、公民的基本人权问题、国际经济发展问题、国际公共环境问题、国际公共安全问题、国际文化问题，国际和平与发展问题等等方面的问题。国际公共管理并不同于国际政治学的研究范围，它更加注重的是对国际公共事务的管理与问题的解决上面，是要建构一个国际公共管理的体系来实现全球的共同治理。

国际公共管理的基础建立在全球化之上。 全球问题是人类面临的共同困境，问题的解决也在很大程度上仰仗各国政府及相关组织的共同行动，如果可以用一个概念加以描述的话，那就是治理。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。治理的好处在于它既涉及主权又与主权无绝对联系，它允许非政府组织及非制度安排发挥作用，有时是绝对作用。因此，认为全球化已经导致国际共同管理事务存在和有必要性的人自然认同治理的可能，就是以威胁主权国家为由反对国际公共事务管理的人，也较能接受治理，国际治理成为人们的共识。国际治理包含了三个基本含义：一是治理针对的对象是单个国家无法单独完成的全球性问题，需要相关主体的合作；二是治理的主体是多元的。通常包括民族国家、政府间组织、非政府组织及个人。这些主体在问题解决中具有互补协作功能。三是全球治理和区域治理一样，是多层次治理。从总体看，它涵盖了区域、国家、次国家三个层次。全球治理的结构包括，在纵向上，全球治理并不只是全球性问题的治理，而是全球范围的治理。在横向上，全球治理包含文化价值、伦理观与制度因素。其中制度是核心，制度分为活动实体与活动规则。全球治理的基础是全球公民社会的建立与成熟。

国际公共管理并不是建立全球性的政治管理体系或是行政管理架构，也是不建立全球性的世界政府对全世界的政治、经济、文化等进行干预的机制，而是确立一个国际公共事务的处理规则，是对国际公共问题的管理系统工程，是一个协调解决机构，是要确定每一项事关全球命运的事务的管理主体来对问题的处理，从而避免人类为问题不能够尽快解决而陷入困难，导致人类发展的停滞不前，甚至是人类的灭亡。因此，确立国际公共事务管理的主体及其权力，是当前国际发展一项重要的任务。

二、全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性基础

在全球化的背景之下，国际公共事务的处理比以前更加成熟，首先，经济与科技的发展为国际公共管理提供物质基础。经济的发展为国际公共管理提供雄厚的物资基础。科技尤其是信息技术、交通运输技术等的飞速发展为国际公共管理提供先进的手段。其次，开放的国际政策和趋势为国际公共管理提供思想认识基础。自近代以来，世界的整体趋势走向开放。闭关锁国已经为绝大多数国家所不为。世界贸易组织已经有140多个成员国。这表明建立国际公共管理已经有一定的思想认识基础。再次，已经存在的国际组织为国际公共管理提供组织基础。国际公共管理组织已经在一定领域、一定区域内存在。联合国、奥林匹克委员会、欧盟、东盟等已经担当一些国际公共管理职能。这为完善国际公共管理组织打下基础。第四，全球的区域治理实践说明构建国际治理体系的可能性。国际格局的变化，国际政治联合趋势加强，国际经济一体化、国际军事冲突与对抗、跨区域文化交流、全球性社会问题日益增多这些都构成了国际公共管理需要解决的问题。

实际上，现阶段各国在处理国际问题的效率是低下的，其原因在于缺乏一个有效的公共管理机制，尤其是对国际公共事务管理主体的合法性存在着许多争议与分歧。这就是全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性问题。国际公共管理的主体是存在的，并且已经在一定程度上发挥着其国际公共事务处理的重要作用。那么，国际公共管理主体的合法性由哪些方面组成？其合法性的基础是什么？

1、合法性及其讨论

“合法性”是一个内涵非常复杂的概念。它的形容词legitimate（合法的或具有合法性的）的词典意思包括：1）根据法律的，符合法律的；2）与既定的规章、原则、标准相一致的；3）合法婚姻所生的；4）符合推理规则的，有逻辑的，并因而有效力的；5）以继承权的原则为依据的；6）正当的（justified）；7）正常的或通常类型的。“合法性”概念被用来表明具有这些属性。概括地说，“合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某条法律、规则、标准或逻辑），则要看实际情境而定。合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则，此外的社会规则还有规章、标准、原则、典范以及价值观、逻辑等等。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的先例。

“合法性”概念在社会科学中的使用有广义和狭义之分。广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范 ，或规范系统。 它运用于社会领域，比法律、政治更广的范围，并且潜含着广泛的社会适用性。狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序。 在国际政治中，国际公共管理主体的存在并不是一种统治，而是管理或治理。所以国际管理主体并不是合法统治。合法统治是合法秩序的多种形式之一，它包含着被统治者对统治的承认。 国际文化多元主义则把国际公共管理主体的合法性承认引申为群体与群体的关系（平行的承认） 、管治者与被管治群体的关系（“上”对“下”的承认），它构成了一个共同体内异质文化群体的“承认的政治”，特定的文化或者具有特定文化的群体通过这种过程获得自己的合法性。

从政治哲学理念中规范意义上来理解合法性对理解国际公共管理主体的合法性有一定的借鉴意义。在西方，最早将权力合法性上升为评估权力首要因素的是卢梭。 合法的权力来自于服从而不是强力。但是，作为国家来说，暴力是权力合法性来源之一。对暴力权利的垄断被人们称为国家的主权权力，它是近代以来国家权力合法性的依据之一。但是国家权力的合法性还必须有其他依据。“国家所代表的是一种公共权力。公共权力不同于以追求自身利益为目的的掠夺性(predatory)的权力。它的首要职能是为国家内的人民提供秩序，提供安全，使他们能够过一种有安全的生活。” 国家权力的“理由”基于一种权力与责任、权威与义务相对应的原则。主权权力的基本职能是为主权属下所有成员提供公共产品。 国家履行这些职责构成国家权力合法性的依据，构成国家垄断使用暴力的权利与税收权利的依据，也构成国家要求臣民服从的“合法性”(legitimacy)依据。

2、国际公共管理主体的合法性基础

全球化条件下，到底国际公共管理机制才是具有合法性的机制，其主体合法性如何确定？国际公共管理主体的合法性基础是否也像主权国家一样呢？它显然是很不相同的。一般来说，国家权力的来源可以有传统的权力、暴力权力和提供公共产品的责任权力，还可以是民主权力。而国际公共管理主体的权力合法性容易受到质疑。因为它有许多不稳定的合法性因素。国际公共管理主体是存在的，而且在国际关系中也发挥着重要的作用。

从西方现代政治哲学传统中，国家权力的合法性有两个基本标准。一是最高标准，从民主制度的根本原则出发，政治统治的合法性必须建立在被统治者同意并对被统治者有所交待(accountable)的基础上。二是最低标准，即权力与义务的统一。统治者掌握政治统治权力的基本预设是它能够为被统治者提供具有普遍意义的公共产品。同理，国际公共管理主体权力的合法性也应当符合这两个标准，或者至少是符合最低标准。即国际公共管理主体应当是体现国家主权民主选择的权利，是国家或世界公民选举出来的。这就是管治合法性的基础。管治是主权国家权力的让度。事实上，按照这个标准，现在所谓的国际公共管理主体都缺乏必要的合法性依据。这就注定了是其合法性的先天不足。现今国际公共管理主体还不具有对世界上人民有所交代即对全世界负责任的机制。国际公共权力合法性的标准之一是它必须具有普遍性，即在这种权力对所统辖的范围内普遍适用同一原则。但事实上，这种权力的普遍性还存在着争议，它往往不是遵循民主的原则，而是遵循利益与强制的原则建立起来的。一般来说，国际公共管理主体的合法性主要体现在下列几个方面：

第一，国际公共事务管理权力的共同让度是主体合法性的首要基础。

人们希望国际公共管理存在的基础是建立在西方近代自由主义传统中的理想主义原则与反映弱小国家利益与诉求的平等原则结合在一起，这样才能够最终确定国际社会普遍承认的主体合法性的地位。它应当以平等主权原则为基础，寻求全球化环境下最大可能的国际合作，并寻求在主权国家转让部分权力的基础上实现某种全球化国际公共管理。在国际公共事务管理的过程中，核心是主权平等原则。实际上，这就涉及到两个问题，国家的主权是不是绝对的？如果不是，它应当在多大程度上让度其权力，让度哪些权力？国际公共事务在当今的发展条件下，国际社会应当确立这样一个原则，即在坚持平等主权的前提下，主权国家在自己领土范围内并不拥有绝对权力，而是必须承认对国家主权权力的适用范围、方式应该有所限制。不管怎么样，国际公共管理主体的合法性还是应当建立在国家权力、公民权力以及社会力量的让度基础之上的。这实际上是创始契约所规定的权利转让。

联合国的作为国际公共事务管理主体的合性地位的基础最重要的是来自于国家权力的让度。但是，由于主权国家权力让度并没有很明确，而且大多数属于“低政治化”的权力让度，所以尽管理论上联合国是公认的国际公共事务管理的主体，但由于其权力来源的有限性和不稳定性，导致了其公共管理权力具有先天的缺陷，在涉及到“高政治化”的问题上缺乏主体完全意义上的合法性基础。

第二，从权力与义务统一的角度来说，国际公共管理主体应当为所管理的对象提供基本公共产品，这是合法性基础之二。

这是其“所然”的合法性。主体的管理性确立了权利，提供公共产品则是主体的普遍性的义务。同国家的产生一样，许多国际公共管理主体的产生是经过一定的历史传统或是由于其超强的国际事务处理能力而得到国际社会所公认的，之所以它会成为国际公共事务管理的主体，在于其为国际社会提供了一种可供参考并可以在实践中起着效用的公共产品，或是一套规则、机制，或是一种理念如保护珍稀动物。世界贸易组织由于其在世界经济发展上制定的一系列国际经济运行规则，以及其有效的经济争端处理机制，从而成为了世界市场经济发展公共产品的最大提供者，正是因为这套规则与机制，它成为了除联合国外最重要的国际公共管理主体之一。其合法性地位也最高。联合国在提供公共产品上也是作用巨大的，因而在一定程度上它补充了权力让度合法性上的不足。

第三，国际公共事务主体的合法性最理想根基是来自于民主的选择，即以主权国家、世界公民或全球公民的共同选择。

除了创始契约所规定的主权国家权利转让和管理主体为所属地区提供公共产品的依据外，国际公共管理主体的权力合法性依据必须与民主原则联系在一起。国际公共事务管理主体的权力必须受到民主机制的制约，从而使权力的行使者对权力实施的对象有所交代。 国际公共管理主体的权力无论是建立在传统之上，还是建立在强权之上。按照卢梭的理论，所有这些权力都是不合法的。真正合法的权力只有一种，即建立在人们自由选择基础上的权力。自由意味着自主。 对于一个国家来说，民主的制度是唯一可以既建立权威又不丧失自由的制度。一切不民主的制度都是非法的制度，都是对人民的奴役。在国际公共事务的管理过程中，按照民主选择的原则来选择管理主体，并赋予其相应的权力，事实上是很难行得通的。

第四，国际公共管理主体的合法性还建立在人类可持续发展的全球共识思想基础上。

21世纪国际公共管理的共识是国际治理，其主题是和平与发展，国际公共管理的目标是人类的共同幸福，其管理法则是确立国际公共管理秩序，这些都是国际公共事务处理的基本精神与原则，国际公共管理主体就是依照这些理念而建立起来的（至少很多这类组织是以这些名义作为其主旨的），在国际关系中，以和平、正义、民主、文明、发展等人类命运息息相关的全球共识为基础的活动，一般都能够获得合法性。如绿色和平组织，因其对人类环境的关注而获得了对世界环境的一定的公共管理权限。全球共识是所有国际公共管理主体获得合法性的思想基础。否则的话，这种国际公共管理主体必定是违背国际社会的意愿，为世界公民所反对的。

三、三类国际公共事务管理主体的合法性剖析

有学者认为，“对西方主流意识形态所倡导的全球化政治统治持批评态度并不意味着否认全球化经济、技术与文化交流要求某种全球化管理机制，协调机制，甚至统治机制。”“在现实中，近代以来，特别是一次世界大战以来，国际社会一直有寻求合作、甚至建立超国家的世界性秩序的冲动，这种冲动导致一系列国际法与国际政治规则的出现，并产生了一系列制度化的组织与机构。从最早出现的国际组织1865年的国际电报组织，到今天左右国际经济命运的国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织，从联合国这样的世界性组织到欧洲联盟等地区性组织，从政府间组织到非政府组织，近代世界发展出相当数量的超国家组织或机构。今天，随着经济、贸易、文化、科技甚至犯罪的全球化，国际社会在政治事务中的合作必然会与日俱增。某种超越民族国家层面的全球化政治机制将有利于全球的稳定与发展。” 据统计，截至1996年，国际性政府间组织达到260个，非政府组织高达5,472个。这些组织或机构使得全球性经济、社会、政治与文化交往得以正常进行。 那么这些国际公共事务管理主体的合法性是怎么样的，这里就主权国家、国际间政府组织和非政府组织作为国际公共管理主体的合法性作一些剖析。

1、主权国家作为国际公共管理主体的合法性

从发展过程来看，1648年威斯特伐利亚条约所规定的主权国家原则实际上仅仅适用于欧洲国家。只是在这些国家之间才有对领土与主权的尊重，才有国家作为国际法行为主体所享有的合法性。所以这种合法性还是局部性的，而不是世界性的。在传统威斯特伐利亚制度的框架下，国际法在相当大程度上包容甚至支持了欧洲权力的殖民扩张，为它们提供了一系列法律手段，从而使殖民征服变得合理合法。对于欧洲之外的地区，欧洲国家一般采取“条约制度"，或采取征服、占有、殖民的制度。从威斯特伐利亚条约到1918年第一次世界大战结束，国际法对于使用或威胁使用武力的行为并未施加专门的限制 。一战之后，特别是第二次世界大战之后，不平等的国际秩序受到挑战，趋向平等成为世界秩序的主导趋势，获得独立的国家，不论大小，不论其经济与军事力量强弱，都在理论上享有平等的主权。联合国宪章第二条明确规定联合国的组织原则是“各会员国主权平等的原则”。将主权平等原则写入联合国宪章“在主权观念发展的历史上是一个重要的里程碑。” 同时，国际社会对国家使用武力发展出某些限制。国际共同治理是建立在主权国家之上的机制，尽管早期以欧洲为中心有过一定程度的国与国之间的合作，但普遍的民族国家独立才是国际公共管理的开端。“一战”以后，随着国际秩序的重新组建，新的民族国家纷纷诞生，加强国际合作成为必要。然而，由于新建主权国家在数量上不是很大，在实力上还相当弱小，因而出现几个大国主宰世界的格局已是必然。国际联盟是当时最重要的国际组织，承担建立与维持国际秩序的任务，但只代表少数国家的利益。 二战后，形成了两个超级大国冷战的局面，苏联解体后，又以美国为首的超级大国在一定程度上影响了国际公共事务尤其是政治的发展。对国际公共事务的处理，历来都包含着强国政治的色彩。主权国家，特别是实力强大的国家，其对国际事务的影响力是巨大的。联合国安理会的五大常任理事国决策制度所蕴含的就是大国决定与大国一致原则，本身就是实力原则。

作为国际公共事务管理主体的主权国家其合法性地位的形成原因，是其强大的政治、经济、文化的实力使其可以运用各种手段（包括正当和非正当、合法和不合法）来进行管理。这种管理当然是包含该国国家的意志。强权由于可以形成政治上的均势，因而是一种国际社会稳定秩序的状态之一，如果获得认可也是可以在一定时候成为其管理合法性的来源之一，如核大国制定限制有核国家发展核武器，并且不允许无核国家发展核武器， 这本身就是强权之下的规制，即强权之下提供有利于国际发展的公共产品或是理念，这时，主权国家就可以获得其国际公共事务管理的合法性。相对而言，一般国家就难以具备完全意义上的主体资格，只是作为参与的主体而成为国际公共事务管理的一分子。但是，全球化多方面对国家主权提出挑战 ，这就给更多国家成为完全意义的国际公共事务管理主体提出了要求并制造了机会。并且，由于强权国家大多并不能提供具有全球意义或者对各国都有利的主张，因而，其合法性地位受到了前所未有的挑战。

2、国家间政府组织作为国际公共管理主体的合法性问题

国家间政府组织包括两种，一是区域性国家间政府组织，二是世界性国家间政府组织。这两种国际公共事务管理主体除了其影响范围不同之外，其它本质上是一致的。“二战”后，民族国家大量涌现，为争取国际新秩序的斗争促进了国际合作与协商机制的建立，真正的国际治理进入实质阶段。联合国、世界贸易组织等世界性国际组织在国际安全与发展事务上发挥了重要作用，主权国家的独立作用也很明显。但由于冷战的存在，国际公共管理受到了严重影响。乌尔里希·贝克认为,在国际关系中,合法性原则使主权国家之间的关系可以成为国际协议与国际法的对象，但是，国际协议与国际法要产生效力，则必须得到各个国家的同意。 即认同或承认。国家间政府组织在现今国际公共事务管理的最重要主体。其原因是这类主体的合法性地位最为显著，也较为稳定。它们的成立往往有主权国家的权力让度，尤其是功能性的管理组织，在创立与加入时一般都有明确的权力责任与义务的要求，因而获得了高度的权力合法性，由于其活动是为其成员服务的，因而其公共产品的供给是有效，其管理的机制也大多是经由民主选择的机制决定的，因而具有了共同选择的特征。最重要的是，这些组织的成立都是以地区或全球共同发展的理念基础之上的，因而又具有了相同的思想合法性。如世界贸易组织，它是最具管理特征的国际公共事务管理主体。国家之间的区域治理及区域主义始于20世纪60年代，当时主要有欧共体、北美自由贸易区、太平洋自由贸易区、拉美自由贸易区等区域经济组织，北约、华约、不结盟运动、77国集团等政治性组织。20世纪90 年代以来，以国际区域合作治理及区域一体化为标志性内容的新的国际管理机制成功建立，揭开了国际共同治理的新篇章。但是，这些组织的合法性并不一定就是完全的，在危及国家利益的时候，就有可能被主权国家的需要所影响，因而其管理权力就可能被削弱，如世贸组织是以市场运作为基础来推进贸易自由化的，而市场的运作不可能做到收益的公平分配，这就不得不仰仗争端解决机制来协调摩擦，但贸易摩擦和矛盾决不可能被消除，一爆发起来就往往危及一些国家的经济安全，迫使它们要用主权作屏障来保护自己。联合国的合法性是个很复杂的问题，作为国际公共事务管理的主体，其合法性是比较明显的，但是由于多种因素的影响，决定了其权力有效性和影响性受到了很多因素的限制。

3、国家间非政府组织作为国际公共管理主体的合法性问题

国家间非政府组织作为国际公共管理主体的合法性地位一直处于非常弱势的状态。它们通常只获得了思想的合法性，而缺乏权力让度的合法性、民主选择的合法性，并且其提供给国际社会的公共产品在很多情况下并不能为国际社会所全部接受。只有思想的理念与非广泛的公共产品供给作为合法性的基础，其国际公共管理的范围必定是狭窄的而有限的，虽然其重要性不容低估。事实上，国际公共事务中有许多是主权国家和国家间政府组织所不便承担或忽视的部分，往往都是这类型组织在起着重要的作用。但是，由于其权力受到主权国家的制约，其合法性也受到多方面的质疑，因而，其作用的发挥要以主权国国家接受为前提。

四、全球化背景下国际公共事务管理主体合法性建设的问题

全球化背景下，国际公共管理主体的合法性由于有先天的不足，再加上面临着各种各样的挑战，因而其合法性建设变得十分重要。

1、 国际公共事务管理主体的合法性先天的不足

从前面所讨论的情况来看，尽管国际公共事务管理主体在实际生活起着一定的作用，但其合法性是不完全的。它存在着许多先天性的不足。

首先，从权力的来源来看，权力是国际公共事务管理主体发挥作用关键的因素。主体的决策权、执行权，以及一定意义上的惩处权，这是合法性功能发挥的根本所在。主权国家让度出来的权力具有很大的不稳定性。由于在国家主权内涵与外延的争议，如主权与人权的确定，决定了让度出来的权力有时是难以确定的，国家领导人的变更、国家内部权力结构的变迁在一定程度上影响了主体权力的合法性地位。主权国家权力的变化必然导致国家间政府组织的变化，也会影响了国家间非政府组织权力的行使。主权国家国际体制的进一步扩大和加强，必定会影响国际公共管理主体的合法性，“从联合国所反映的冷战后国际形势的变化，可以看出主权国家国际体制不是遭到了削弱，而是得到了新的发展，得到了进一步的扩大和加强。在前苏联和东欧，新的独立国家的出现，当然是这一新的发展的具体表现。就是在战后新独立国家中爆发的民族、宗教、内政冲突，归根结底，也是为了建立或健全具有主权属性的独立国家。”

其次，由于具有国际公共事务管理职责的实体并不能以超然的地位提供国际社会所需要的公共产品，经常是趋向为某些国家利益而非为全世界的福祉，所以其合法性受到来自于强权国家的削弱。另外，作为民主选择的机制在现实生活中总是让位于实力原则，从而使权力的产生与运行严重带上了不公正的烙印。在利益冲突与纠纷的面前，作为主体创立的核心原则与精神往往很容易被现实所抛弃。

2、 国际公共事务管理主体合法性的挑战

一般来说，现在有两种看法，一是西方主流意识形态主张否定国家主权原则在新形势下的有效性，试图以西方权力与价值观为基础构建超越民族国家的全球化政治、经济以及文化的管理秩序。有学者认为这种主张的实质是从二战后以平等主权为基础的国际秩序倒退到传统的主权不平等的国际秩序。 第二种是代表发展中国家的立场，具有强烈民族主义色彩的，这些人多是对全球化的经济政治秩序持批评态度，拒绝接受近代以来形成的基本经济、政治规范，甚至拒绝参与国际合作。无论是哪一种，如果不断发展，都会在一定程度上削弱国际公共事务管理主体的合法性地位，尤其是世界性政府组织如联合国的作用和地位都受到影响。对公共事务管理主体的合法性挑战表现在下列三个方面：

一是霸权主义与强权政治的挑战。实际上，霸权主义与强权政治一直都存在。全球化进程主要由发达国家引导和推动，势必使其首先有利于发达国家的利益。就经济而言，以美国为首的西方发达国家发起的降低贸易壁垒、开辟国际贸易市场的行动，使若干中小国家的生产者和管理者受到巨大冲击和压力，甚至可能导致国家政府职能无法正常运转。有的专家指出，美国运用其在资本和技术上的控制力，利用全球化进程在全球实施资源的不公平分配。在世界舞台上迅速变化的条件下，美国喜欢的已不仅是“超级大国”的角色，而且同时是主要参加者和国际关系体系“集体中心”的领袖的角色。 以利益为核心的国际政治不可避免地会让发达国家，尤其是像美国这样的国家占据着重要的国际地位，起到世界警察的作用。如果这些国家能够为世界提供可接受的、有建设意义的公共产品，那么其合法性地位就为此而取得各国的尊重。但是，事实上像美国这些的国家，在国际公共事务的处理上往往执行不同的标准，并且以自己国家的利益为主导，表现出霸权的几种形式：一是全球性霸权，即布热津斯基所称的“惟一的全面的全球性超级大国”。二是复合式（或体系性、结构性霸权），军事上有着无可匹敌的在全球发挥作用的能力，在经济上它是全球经济增长的火车头，在科技上它在开创性的尖端领域上保持全面领先的地位，在文化上也以其粗俗的内容吸引世界的年青人，即军事霸权、高科技霸权、文化霸权。三是联盟式的霸权，即以联盟的形式对世界进行影响与控制。 全球治理本身建立在前途未卜的全球化基础之上，因而未来面临一系列的不确定因素。在民族国家依然是最牢固的政治单位的情况下，全球治理在很大程度上容易成为少数几个大国的垄断物。目前冷战格局虽已有所改变，但新的殖民主义仍然存在，全球治理活动有被利用或控制的可能。

二是在全球化背景下处于落后状态下的民族与国家拒绝接受主体的管理。全球治理的现状是，美国在霸权支持下的经济振兴，欧洲一体化进程进入实质性阶段，发展型国家寻求在合作协商中的现代化，广大的不发达国家则在一定程度上被排斥在全球化之外，或者被全球化以另外形式所淹没。对于想通过全球性合作来提高自身国家能力的发展中国家来说，全球治理有可能产生副作用，即国民对政府的信任危机和如何保持主权的相对独立。事实上，由于现阶段国际公共管理体制的不健全，各种管理主体提供的公共产品并不能真正反映发展中国家的需要，反而是建立在不公正的基础上的，所以有些民族国家不参与国际公共事务的管理或拒绝执行不合理规范，甚至是对抗也是常事。

三是新主体对原主体的合法性冲击与威胁。某些跨国公司的影响力超越于一些主权国家，超级精英有可能通过科技手段或其他凭借来影响国际公共事务。正如耶金所说，各国政府在全球化中对本国经济的影响力将会减少。由此看来，在全球化进程中出现的世界级公司，将会对各国政府提出严峻挑战。随着全球化进程的加快，大型跨国企业的作用也会越来越大，它们不仅会在经济上起主导作用，似乎也希望在政治上发挥更大的影响。 跨国公司和超级精英是否会成为新的主体还是一个未知数，但其不断增长的影响力对现代国际公共管理的冲击与威胁却肯定一个不可避免的趋势。

超越民族国家的公共管理还由于政治领域的跨国的测不准关系的存在而变得难以确定。乌尔里希·贝克认为，超越民族国家的治理在政治领域的跨国的测不准关系，原国在于当民族国家的制度框架变得不适用时，缺乏世界政治的制度框架；全球政治涉及一种生成政治的政治；人们在一种纷争的环境中活动，那里的规范性是例外，而相互对抗却成为常规；跨国问题是文化问题；专家治国主义在向跨国问题和决策问题的过渡中失去其榜样功能。 实际上，国际领域的公共问题复杂性远非政治领域而已，它还包括很多的这确定因素，这些因素都在一定程度上影响着国际公共管理主体的合法性地位，进而影响其实际的运行。

3、国际公共管理主体合法性建设与展望

合法的国际公共事务管理与治理机制的基础只能是以主权国家为基础，在坚持主权平等的原则上，基于人类和平与发展进步的理念，寻求全球化环境下最大可能的国际合作与国际共同治理，并寻求在主权国家转让部分权力的基础上实现某种全球化的国际公共事务治理。这就是说，要建立一个具有国际公共事务管理特性的、社会性和超国家性的国际公共权力主体，并使之具有较强的合法性基础。全球化背景下，现代不合理的国际政治统治机制应当为新的国际公共事务治理机制所代替，这些国际公共事务管理主体行使的是具有普通性和公共性的治理权力，其权力必须是来源于某种具有代表性的机构，而不是一个主权国家或国家集团。这些权力同时又是主权国家让度部分权力的结果。衡量其合法性的标准就是看这些机构是否已经或正在为国际社会或全球的人民提供普遍的“公共产品”，看国际公共管理主体是否遵循民主的规则产生和运作，是否符合全球化背景下的人类可持续发展共识的思想理念。

全球化需要加强管理，需要各国政府和企业界负起责任，加强协调与合作；需要和平与发展的良好环境。全球化暴露了现行国际秩序与现实的不适应性，使人们反思国际社会“游戏规则”的公正性与合理性。发达国家与发展中国家应当共同推动国际秩序的调整与改革。国际社会的复杂性及国际问题解决的难度是有目共睹的，过去几百年来，国际社会发生的一切变故都说明了这一点。探讨了国际公共事务管理主体合法性产生的困境和问题，我们可以知道，完整意义上国际公共事务管理主体还不存在，能否确立多个有效国际公共事务管理主体，并强化其合法性地位，使其有效运作，从而有利于未来世界的发展。这是一个值得探讨的问题。可以想见这必定是需要漫长的建设。值得庆幸的是，9·11事件改变了国际格局的部分变化，也给国际公共管理在新阶段的发展提供了一个契机。

联合国秘书长科菲·安南在其为“千年首脑会议”准备的题为《我联合国人民：21世纪联合国的作用》的报告中说，“这是一个全球化的世界，全球化是全世界经济角色和经济活动间的一个新环境、一个新连结物。……战后的多边体制使得新的全球化的出现、兴旺成为可能，而全球化又逐步使得这个体制的原有设计过时。简而言之，我们的战后的机构是为一个国家间的世界建造的，而现在我们生活在一个全球的世界里。有效地适应这一转变，是世界领导人今天面对的核心的机构上的挑战。”国际公共管理对主权国家的挑战使世界许多国家对之持保留意见。从目前的实践经验看，国际公共管理尚缺乏有效的机制与制度保障，使仅有的机制运行难以尽人意。国际公共管理还需在理论上完善，在实践中探索。

注释：

尽管对全球化开始的时间和全球化的定义存在很多分歧，但下述事实是几乎无人否认的：全球经贸活动的主体由民族国家正变为跨国公司，国际安全并非是一国的事情和一国能够解决的事情，地区协商机制正取代大国独裁或主权封闭，跨国性社会问题如毒品走私、环境保护、贫困与疾病困扰等再也不是一国之事。

治理这个概念的提出，本身就是全球化的产物。世界银行最早使用它，指称受援助国家或地区的政府需要做出相应改革以增加援助物的使用值，但同时又竭力避免被受援方看成对自己主权的干涉的一种互动合作机制。随后，这一概念被广泛使用并被赋予诸多含义。其中，全球治理委员会的定义比较有代表性和权威性：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

韦伯所谓的合法秩序（a legitimate order）是由道德、宗教、习惯（custom）、惯例(convention)和法律(law)等构成的（莱因斯坦1998：38）。罗兹曾概括说，“总而言之，韦伯所认为的合法秩序包括这样一些在经验上有效力的规则，它们由于实施方式的差别而分为惯例和法律”（Rhoads 1991：168）。那些由专门人员和机构保证人们遵从的规则是法律，社会自然遵守的规则是惯例。

哈贝马斯认为，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认（哈贝马斯1989：184）。统治能够得到被统治者的承认，是因为统治得以建立的规则或基础是被统治者可以接受的乃至认可、同意的。从理论上说，统治因为具有合法性而得到承认，可是，从社会学研究来看，统治因为得到了承认，才具有合法性。韦伯和哈贝马斯论述的合法性统治表现为“下”对“上”的承认。

这包括主权国家、国际组织及社会公民之间的平等主体的关系。合法性就是这些主体遵循一定规则而做出的承认。

卢梭在《社会契约论》中，对“合法的权力”与“强力”作了明确区分。卢梭指出，强力可以迫使人们服从，但是，“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务。”譬如，“假如强盗在森林的角落抓住了我”，用刀逼迫我交出金钱时，我也许会出于对强力的恐惧而服从他的命令。但我仅仅是服从他的“强力”而已，这种强力并不具有合法性，我并无服从它的义务。参阅 卢梭，《社会契约论》，商务印书馆，1982,13-14页。）

李强，《全球化、主权国家与世界政治秩序》，《战略与管理》，2001年第2期，第13～24页。

这种公共产品可以概括为三个方面：第一，国家为所属地区提供统一的行政与法律制度，维护国家内部的秩序以及对外的安全。第二，现代国家为所属地区提供必要的公共服务，诸如全民教育、社会保障、公共设施等。第三，现代国家可能在一定程度上管理或调节经济。参阅Paul Hirst & Grahame Thompson, Globalization in Question, Cambridge: Polity Press, 1996,p.174.

卢梭的理论是这方面的代表。他的理论可以用来解释国际公共管理主体的民主选择机制问题。卢梭对民主理论的最大贡献是其学说中包含的合法性(legitimacy)观念。他以一个道德哲学家的身份试图对权力的来源进行审视，并确立评价权力的标准。卢梭提出并力图回答的问题是：为什么我应该服从某种政治权力？或者换一句话说，在什么情况下我必须服从政治权力，在什么情况下我不必服从这种权力？

按照卢梭的理论，权力的服从应当遵循自己的良心与决定，即只应服从我自己的良心，自己的决定。任何他人强加的决定只能是一种奴役。这种理论有些理想主义的特征。

李强：《全球化、主权国家与世界政治秩序》，《战略与管理》，2001年第2期，第13～24页。

David Held & Anthony McGrew, David Goldblatt & Jonathan Perraton, global Transformations, pp.53.

1928年的《非战公约》第一次在国际法中废止武力作为推行国家政策的工具。1945年的《联合国宪章》更加明确地规定成员国之间应以和平方式解决国际争端。。

Hideaki Shinoda, Re-examining Sovereignty: From Classical Theory to the Global Age, London: acmillan Press, 2000,p.115.

早期的大国主宰下的国际治理具有下述特征：一是存在强烈的不平等意识和行动，国与国之间缺乏尊重与协商，因而产生一系列不良结果。二是以军事合作为主导，在政治上表现出强烈的强权色彩。三是国际共同治理的范围和深度都有限，很难称得上真正意义的国际共同行动。

1968年7月1日，美国、英国和苏联三个核大国订立了《不扩散核武器条约》，规定了缔约国承诺防止核扩散，促进核能的和平使用，推进核裁军，建立无核区，非核武器国家应当接受国际原子能署的监督与检查等内容，目前已有140多个国家签署了这一条约。

全球化对主权国家的挑战主要有：甲、所谓“无边界经济”，亦即资本的流动无视边界的阻隔，从而冲淡了传统的领土主权，以领土主权为屏障维护单方面的经济利益已越来越困难；乙、互联网的发展使国家行使主权的能力受到制约，国家已不能以绝对的权威控制信息的传播，干预国际间的交流；丙、由于互相依赖关系的不断加强，许多共同的问题的处理，如环境、疾病、恐怖活动等等，已不只是一国主权范围内的事，不能由单个国家来承担，需要加大国际的权威；丁、一国领土内的动乱往往影响到临近国家，因而一国政府同人民的关系如何，能否维持法律和秩序，已不能只视为一国的内政，不容别国干涉。参阅 陈鲁直，全球化与主权国家的国际体制，战略与管理，2000第5期，第27-35页。

乌尔里希·贝克，“全球化时代民主怎样才是可行的？”贝克、哈贝马斯等著，《全球化与政治》，中央编译出版社，1999年版,第11-12页。

陈鲁直：《全球化与主权国家的国际体制》，战略与管理，2000年第5期，第27-35页。

请参阅 李强在《全球化、主权国家与世界政治秩序》一文中对此的分析，载《战略与管理》，2001年第2期，第13-24页。

（英）克劳斯·道兹：《世界政治全球化》（ 张万民/王成至 译），国外社会科学文摘，2000年第10期，第31-35页。

参阅 赵鲁杰、何仁学 、沈方吾 ：《美国全球霸权与中国命运》，北京·北京出版社，1999年版，第5-17页。

公共管理的主体精选篇6

2011年6月8日，国务院正式公布了我国首个全国性的国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》(以下简称为《全国规划》)。《全国规划》将广西北部湾地区确定为国家层面的重点开发区域，并将其功能定位为我国面向东盟开放的门户，中国—东盟自由贸易区的前沿和桥头堡，区域商贸基地、物流基地、加工制造基地和信息交流中心。

一、广西北部湾经济区主体功能区战略

全国主体功能区建设的大背景下，广西壮族自治区相关部门对与自治区主体功能区规划相关的土地资源承载能力、现有开发强度、开发潜力等因素进行研究分析，并依据相关的评价指标体系，建立信息数据库，出台了《广西壮族自治区主体功能区规划》(以下简称《规划》)在《规划》中，广西主体功能区由重点开发区、限制开发区及禁止开发区所构成。其中重点开发区包括两个层面，一部分是《全国规划》中已经规划定属于重点开发区，另一部分是省级重点开发区。其中作为国家层面的重点开发区域，包括“南北钦防”四市的13个主城区，以及下辖的灵山、横县、合浦、东兴4个县(市)，土地面积2.56万平方公里，约占全区面积的12.1%。北部湾经济区所辖区中除了有重点开发区之外，还有其他的主体功能区划，只不过有些地域界限还比较模糊，广西北部湾经济区的主体功能区战略，由重点开发区、限制开发区和禁止开发区所构成，其中重点开发区是主体部分，限制开发区为区域性的，禁止开发区在重点开发区和限制开发区之间呈点状分布。三者互为补充，协调发展。

《规划》在划定区主体功能区区划范围的基础上，进一步对区划功能定位和发展方向进行了明确。其中重点开发“十三区+四县”定位为我国面向东盟国家开放的重要门户，中国—东盟区域性的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心，我国沿海发展新增长极、重要的国际经济合作区。发展方向则主要从以下几个方面进行了明确：一是在城市建设上，构建以南宁为中心的、滨海至南宁为主轴、综合运输通道为纽带的北部湾城市群;[2]二是在产业结构和布局上，构筑石化、造纸、能源、有色金属、船舶、海洋、旅游、现代服务、高新技术以及文化等产业为代表的优势产业体系，优化农业生产布局和结构;三是在区域公共基础建设上，完善区域内基础交通运输体系，加强港口建设，提升出海出省出边大通道，加快形成以南宁为中心、通往周边各省市和东盟国家的快速运输交通体系。四是在区域公共服务上，放开中小城市和小城镇户籍限制，在住房、医疗、教育、社会保障等基础公共服务方面实现均等化，改善外来人员的生存环境，吸引外来人才的加入，加快以南宁为中心的大城市群形成。

对于限制开发区和禁止开发区而言的功能定位和发展方向上要求相对单一些，限制开发区中的农产品主产区主要功能定位即是建设成为区域农产品主要生产基地，为区域提供大量优质农产品。其发展方向自然也就在于依托农业资源优势，发展优质生态农业，引进先进农业科技，促进农业机械化、信息化、产业化方向的发展，加快把武鸣、宾阳、浦北、隆安四县建设成为北部湾城市群可以依赖的菜篮子乃至西南内陆有重大影响的农业示范基地。限制开发区中的重点生态功能区功能定位为保护环境、提供生态产品的重要区域，保障生态安全的重要屏障。主要发展方向在于以保护环境和提供生态产品为前提，对区域内人口实行有序转移，因地制宜进行保护性开发，适量适度发展与生态旅游相关的服务性产业。重要能源和矿产区域可实行适度的点状开发，但相关生态保护修复措施必须同步。北部湾经济区内的禁止开发区主要是成点状分布的生态公益林、水源保护区、红树林、珊瑚礁、沿海湿地以及四明山等生态林区，其主体功能定位为保护自然文化资源、珍稀动植物基因资源，确保区域生态环境健康协调。其发展方向的核心即管制、保护、修复，对区域内的人类活动进行有效有序的转移。

二、基于主体功能区的广西北

部湾经济区公共管理分析主体功能区的规划打破了北部湾经济区传统行政区划界限的刚性约束。基于不同的主体功能建设的需要，《规划》对北部湾经济区的相关行政区进行了新的功能定位，使得北部湾经济区的功能结构更为合理，而具体相关行政区的功能定位更为明晰且具有针对性。这一新的变化，也为北部湾经济区的发展带来了新的发展背景和发展要求。

北部湾经济区本就是一个区域经济一体化的概念，且成立时间不长，一体化程度不高，在区域公共管理上本就还存在很多的问题。主要表现在：

一是区域公共产品供给不足。区域公共产品不同于一般的公共产品，它不仅具有一般公共产品的非竞争性和非排他性，而且因为供给与需求主体的多样性和复杂性使得它一般处于某种利益博弈关系之中，故而区域公共产品的供给需要更为灵活的集体协调行动机制。广西北部湾经济区成立时间短，各个行政区的磨合还不够，还未能形成很好的联动性的区域公共产品供给机制，以致供给不足。如北海、钦州、防城港的近海污染治理问题，由于没有合理的协作机制，近海污染屡治难成。

二是产业同构化现象严重，分工不均。区域内各个行政区都不愿放弃或调整既有产业所带来的利益，且出于争夺利益不惜跟风建设。如此一来二往，各地产业布局难免趋于雷同，这也就导致产业同构化。例如，北海、钦州 、防城港都是海港城市，按照区域一体的发展理念，三地应该在共同发展的基础上各有突出地进行产业布局，但事实并非如此。如石油化工项目和林浆纸一体化项目，都是北海、钦州、防城港三市在各自辖区内不惜余力打造的招牌产业，未见合作反倒是大有一比高下之势。

三是各地方政府对区域公共管理模式的认知不足。北部湾经济区是一个以经济区域一体化为前提的概念，它以及与之相关的一些组织并不具有多大行政权威，更多是充当一种居中协调的角色，这种中间人角色的公共管理模式，久而久之易被各地方政府当作一个摆设。加之区域公共管理制度建设缺位，各地方政府对区域公共管理模式及理念没有强化的动力，最终区域公共管理对于他们而言更多的是个口号。

主体功能区建设是我国国土空间开发的必由之路。广西北部湾经济区的主体功能区规划提出了区域内空间开发的战略目标，勾画出了区域内产业经济空间布局，明确了各县市的功能定位。在主体功能区建设的大背景下，看北部湾经济区的公共管理发展，既要看到其挑战也要看到机遇。也只有这样才能为国土空间利用重构和区域一体化发展这两者之间寻找到有利于全局可持续发展的有效途径。对本就存在短板的北部湾经济区公共管理而言，在进一步推进区域一体化的同时，搞好主体功能区建设本身就是一个挑战。主体功能区建设为北部湾经济区带来的新问题和挑战主要在于以下几个方面：

一是主体功能区建设要求区域公共管理要有更高程度的协调性。主体功能区建设追求资源和要素的自由流动和有序共享，破除传统行政区划刚性约束所导致的地方保护主义等区域间的壁垒，在区域公共问题的处理上实现有效的跨界合作。而要实现这些必然也就要求原有的区域公共管理具有更高程度的合作与协调。

二是主体功能区建设要求北部湾经济区内的公共产品供给在数量和质量上都要有大幅的提高。北部湾经济区内国家重点开发区域占据主体部分，致力于建设北部湾城市群，发展方向在于建设成为人口聚集度高、经济规模大、具有现代产业体系的现代化城市群。这一目标的实现首先要求的就是区域公共基础设施建设配套，区域公共管理制度创新同步。

三是主体功能区建设要求避免同质化政府与异质化区域的冲突。对于北部湾经济区而言，其辖区内的各地方行政区是同质的行政区单元，中央及自治区政府赋予所有行政区发展经济的任务，并用统一的GDP指标衡量不同行政区的发展，用GDP和经济增长速度作为考核政府官员的主要指标。

主体功能区建设依据不同区域现有开发强度和发展潜力、环境资源承载能力以及资源禀赋的不同，将不同的行政区作为异质化区域对待，并对不同的行政区进行不同的功能定位，采取不同的区域政策及以不同的评价指标对不同区域的发展进行评价。如南宁的六区及所辖的横县为重点开发区，而辖区内的武鸣、宾阳、隆安三县属于限制开发区中的主要农产品区生产区，上林、马山两县为限制开发区中的重点生态功能区。南宁市政府作为这些辖区的上级行政单位对这些区域的发展作出评价应制定不同的评价指标，六区和横县为国家重点开发区应当侧重于经济规模、人口聚集度、产业布局等方面，武鸣、宾阳、隆安作为主要农产品生产区当侧重于农产品的生产建设上，而上林、马山则应注重于植被保护、森林面积等方面。

四是主体功能区建设要求在利益博弈中，地方利益必要性地让步于区域整体利益。主体功能区建设对国土空间开发的调整和重构，是从可持续发展的长远大局出发，强调的是空间整体效率最大化和区域整体利益的最大化。而这就需要对区域内利益做一次重新分配和调整，调整也就会意味着要打破原有的既得利益格局。如上林和马山两县原就着北部湾经济区发展势头，都有很高的发展经济、引进大规模工业发展的积极性，而在主体功能区规划划定其主体功能后，其发展方向在于以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，不宜进行大规模高强度工业化城镇化开发。

公共管理的主体精选篇7

一、公共事业管理的内涵

社会生活不可能是单个人的孤立的生活,人们必须成为“社会人”,依靠以生产关系为基础和核心的社会关系的联结,组成一定的社会共同体才能生存和发展。公共事业,从本质上说,它是为社会公众实现和维护公共利益的活动,它应该属于社会自身的事业,因此,社会自组织参与和承担对公共事业的管理是天经地义的事情,也是社会自组织得以发展的必然要求。应该由国家承担的公共事业管理职能由相应的行政组织承担起来,应该由社会承担的公共事业管理职能由社会自组织承担起来,这也是重构国家与社会合理关系模式的重要内容。根据以上分析,我们可以完整地揭示出公共事业管理的明确内涵,即公共事业管理是指部分行政组织和社会性组织依法对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护等所进行的规划决策、组织协调和监督控制活动。

二、公共事业管理主体的界定

从以上对公共事业管理内涵的分析中,我们对公共事业管理的主体已经有了清晰的认识,我们认为,所谓公共事业管理的主体是指不以盈利为目的,依照法律规定专门从事对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护并进行有效管理的行政性组织和社会性组织的总称。可以从以下几方面来理解公共事业管理的主体:

1.公共事业管理的主体有两种类型,一种是行政性组织,它们是掌握行政权力,承担着公共事业管理的行政职能,如承担教育事业管理的教育行政部门,文化事业管理的文化行政部门,医疗卫生事业管理的卫生行政部门等等;另一类是社会性的组织,我们通常也把它们称为类行政组织,它们承担部分公共事业管理的职能,但它们不是政府的构成部门,不掌握行政权力,如社会中的各种行业协会、慈善机构、红十字会、城市(镇)公用事业部门(自来水、电力、煤气、公交)等等。

2.公共事业管理的主体是以为社会提供公共产品、公共服务和公共安全及秩序为主要职责。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、服务、安全和秩序,是公共事业管理组织存在和发展的依据,是其存在和发展的合法性基础。另外,需要注意的是只有为社会公共生活提供直接支持和保障的管理部门才是公共事业管理的主体,那些起间接作用的组织(如政府办公厅等行政辅助机构),从严格意义上讲,不属于公共事业管理的主体。

3.公共事业管理主体在从事对社会公共产品和服务的组织生产和提供的过程中,绝对不允许以盈利为目的。公共事业管理的“公共性”决定了公共事业管理主体,其活动实质是对社会承担应尽的责任和义务,而不能像私人机构那样要以盈利为目的。公共事业管理尽管不能以盈利为目的,但这种管理活动也需要付出管理成本,那么这个成本费用由谁来支付?我们认为公共事业管理主体的活动经费来源主要有三个方面:一是政府财政拨付;二是有偿服务收入(按产品和劳务的成本收取的费用);三是通过社会的赞助、资助、捐赠、彩票收入等筹措的资金。

4.工商组织、行政组织与公共事业管理组织的区别与联系。工商组织与公共事业管理组织的区别是显而易见的,工商组织是绝对的社会性组织,它主要从事社会商品的生产、销售和服务,以赚取更多的经济利益为目的。而公共事业管理组织既有行政性的也有社会性的,其存在的目的是规划、组织、监督、协调公共产品的生产和公共服务的提供。它不能,而且也不允许以赚钱为存在的目的。必须注意的是,有些工商组织也承担某些公共产品和服务的生产和提供,但它们属于公共事业的作业层,而不是管理层,它们与公共事业管理主体往往是业务委托关系,自然也就不能成为公共事业的管理主体。行政组织具有很强的政治性,它必须责无旁贷地贯彻和执行统治阶级的政治意志,优先保证统治阶级政治利益的实现。而公共事业管理主体,无论作为行政性组织,还是社会性组织,其主要职责不在于维护和实现统治阶级的政治利益,而在于为社会公众的社会生活提供必须的公需产品和服务,它的政治色彩已经大大降低了,比如行政性公共事业管理组织,尽管它在从事公共事业的管理过程中仍然要坚持统治阶级所确定的政治方向,贯彻统治阶级的政治意图,但它所涉及的具体事务,大量的是管理的技术层面的问题,而不是政治层面的问题。根据以上分析,我们认为公共事业管理主体应该具有服务性、公益性、社会性、职能性、法制性的特征，这里不一一解说。

三、公共事业管理的学科属性和社会背景

1.公共事业管理的学科性质。公共事业管理属于公共管理的分支学科，因此公共事业管理的学科性质是由公共管理的学科性质决定的。那公共管理的学科性质是什么呢？目前，在教育部的学科分类中，将公共管理列为管理学的二级学科；在我国哲学与社会科学规划基金项目的申报中，则将公共管理归属为政治学，属于政治学其他学科。讨论其学科性质，是讨论公共事业管理的基本概念，特别是公共管理主体与客体的理论基础。

2.公共事业管理的社会背景。从公共管理的政治学属性看出，研究公共事业管理的主体必须依据特定的社会背景，因为不同社会背景中政治活动的主体与客体是不同的。从上述讨论中已经看到，目前，学术界对公共事业管理的社会背景存在两种选择：一是中国现阶段公共事业管理的实际状况，二是中国公共事业管理改革（主要是指“政事分开”）的预期前景。从公共事业管理理论体系的包容性分析，上述两种选择都有一定的内在合理性：前者是基于公共事业管理理论解决社会问题的现实针对性，体现了公共事业管理理论现实意义上的应用性学科性质，也使公共事业管理理论具有“实践是检验真理唯一标准”意义上的科学性；后者是基于公共事业管理理论解决社会问题的未来预测性，体现了理论研究相对社会实践的超前性与指导性。同样，从公共事业管理理论体系的包容性分析，上述两种选择也都有一定的局限性：仅以中国现阶段公共管理的实际状况为研究背景，会使公共事业管理理论研究缺乏系统的理论体系和“前瞻性”的学术视角与方向；仅以中国公共事业管理改革前景为研究背景，会使公共事业管理理论既脱离中国国情现实、又由于预测不可避免的误差而无法完全符合中国公共事业管理改革的前景。因此，公共事业管理的社会背景应该是上述两种选择的有机结合且以中国现阶段国情实际为主。

四、公共事业管理主体的本土化分析

从公共事业管理的学科性质与社会背景出发，可以得出对公共事业管理主体的认识：公共事业管理主体是由政府、执政党、民众与非政府公共组织构成的系统。

1.政府是公共事业管理的主要主体。政府作为公共事业管理的主要主体，是由政府代表国家行使的公共权力决定的。公共事业管理的目标是有效地提供公共物品与使用公共资源。为了避免个体理性所导致的集体非理性，必须建立与使用公共权力。所以，公共事业管理的核心问题是如何建立与运用公共权力来满足社会公共需要、实现社会公共利益。不同等级的公共事业管理，需要不同等级的公共权力，但就全社会而言，只有政府才具有管理社会的公共权力。因此，政府必然要管理公共事业并成为公共事业管理的主要主体，这不仅是为了履行政府职能的需要，也是公共事业管理的必然要求，更是实现社会公正、公平与和谐的必然途径。

2.中国共产党是我国公共事业管理的间接主体。对于政党组织，按照学术界的一般划分，它不包含在公共管理主体之内，自然也就不包含在公共事业管理主体之内，只有极少数学者提出公共管理的主体包括政党组织。中国共产党作为执政党，掌握着管理国家与社会的基本权力，这是由我国的政党制度决定的，按照我国的国情实际，公共事业管理的主体应该包括作为执政党的中国共产党。众所周知，我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作制，中国共产党通过领导全国人民代表大会制定法律并向国家机关输送干部来实现对国家与社会的管理。从这一意义上说，中国共产党是具有公共权力并管理公共事务的公共权力组织，应该是公共事业管理的主体。与政府不同的是，中国共产党对公共事业的管理主要是通过政治领导来实现的。因此，中国共产党是我国公共事业管理的间接主体。同样理由，我国的各派不具备中国共产党所具有的公共权力不能纳入公共事业管理的主体范畴。

公共管理的主体精选篇8

关键字；公共行政；公共管理；区别与互动；

【中图分类号】D035

公共行政在十九世纪末成为了一个单独的学科领域；而公共管理则在上个世纪七十年代兴起。在现阶段的发展过程中，二者有着一定的区别，又有着本质的关联。下面我们就来简单的分析公共管理与公共行政的区别与互动。

一、公共行政与公共管理的区别。

第一，内涵区分。公共管理的主要核心是政府管理，有着多元化主体的基本特征，是以公民社会为基础的管理体制。公共管理是一种全新的管理模式，这是一门学科，也是一种新的学位教育方式。公共管理在一定意义上来说，是把公共行政作为基础，将管理学、经济学一级政治学的相关理论与方法进行整合，主要涉及政府以及非政府组织等公共事务。而公共行政则是把刚性规范以及固化原则作为基本的支撑，主要依托于政府主体开展相关的政治统治工作，是国家行政机构根据法律规定开展相关社会公共事务的活动。笔者认为，公共行政主要把政府、法律法规等授权组织机构作为主体，把国家、社会以及自身的相关事务作为客体，根据法律法规展开相关决策、组织等活动的科学体系，有着工具性以及依附性的内在本质。

第二，主客体区分。首先，主体区分。主体就是行为的实施者，可以是单一亦可是多元化的。公共管理主体多呈现多元化，主要以政府、非政府组织以及其他社会组织为主。根据自身的业务范围，对责权范围内的事项进行统筹协调，享有法律范围内的权限自由。公共行政的主体主要为政府以及其他法律授权的相关组织，主要依靠政府代表的相关机构。大多数主要把政府作为单一的主体。其次，客体区分。客体对象主要就是指主体行为的主要内容。公共管理主要重视社会性，对公共服务、公众的参与性以及政府的行政事务的公开化等责任与义务的履行，主要彰显了客体的社会性。公共行政较重视其公共性，对公共权力与利益的执行与维护较为重视，主要有着工具性。权威性以及规范性的基本特征。公共管理的客体有着多样化的特征，在不断的变化与拓展中有着具象化的形式。公共行政有着动态性的特点，主要针对社会发展的实际问题为方向，通过其他学科知识的引入，主要包含着公共管理以及行政管理等领域。公共行政的客体有固有的管理程序，把民生利益为主要导向，维护公共利益是公共行政的主要表现。

第三，内在区分。首先，管理目标区分。公共行政对机构、过程以及程序的管理较为重视，属于内部取向；而公共管理则对项目、结果以及绩效的管理较为重视，属于外部取向。其次，管理体制以及运作模式的区分。公共行政对具体的计划、组织以及指导等基本技能的运用较为重视，主要强的是政策的科学化；而公共管理则更加重视管理的市场化模式。

二、公共行政与公共管理的互动关系

公共行政在历史的舞台上一直是政府公共部门管理的重要理论。在其发展历史中，经历了传统的公共行政学与新公共行政学说的形式改革。作为二十世纪七十年代国际流行的行政改革主流的新公共管理，对传统的公共行政带来一定的_击，这种全面的公共部门管理方法取代了公共行政模式成为了新的管理理念。公共管理与公共行政在发展中有着密不可分的关系。

第一，公共管理模式与公共行政的主体都是社会公众事务进行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通过多元化主体采取合作管理模式开展社会治理，把公共行政中的精华与社会管理进行了细化处理，把行政管理与社会管理充分的融合在一起。

第二，公共行政是一种政府管理模式，公共管理模式的核心主体则为政府作为主，其他非政府组织作为复制管理。公共管理的主体基本上都是以组织的形式表现的。而公共庞合作系统中的组织要通过核心的、关键性的管理部门达到提高组织整体一致性的根本目的，其组织行政有着公共性的特征。公共管理模式中的组织对其行政管理有着共同管理的权利，其行政价值有着中立性的特征，把公共行政在表现形式上转变为实质的将行政管理模式，根据公共管理组织的相关服务内容、社会治理的实际需求等因素构建行政模式，将公共服务与合作治理有效的融合起来。在公共管理中的相关管理工作是社会治理的实际的、共同需求体现，可以通过合作管理模式的表现出来；公共管理行政有着科学化、技术化理论思想，注重与合作活动的开展，彰显着合作之间的信息沟通，通过社会道德体制，优化、完善公共管理活动的开展。

第三，公共管理与公共行政有着规范性的本质特征。在开展具体的活动过程中，二者都严格的执行着相关的规章制度，有着一定的规范性特征。把管理机构作为基本的、主要的活动机构；

第四，公共管理与公共行政的主要目标有着一致性的特征。在社会治理的实际过程中，二者都是将公共利益作为基本的工作目标，开展活动的过程中贯彻执行着公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。

第五，公共管理与公共行政工作在形式上都属于服务行政范畴之内。公共管理与公共行政都是一种社会管理的行政手段，二者有着本质的联系，都属于服务型社会治理模式范畴。

结束语：

公共行政与公共管理二者在历史的发展过程中有着密切的联系。在历史与时代的二者的影响与作用下，公共行政与公共管理有着相互对立的层次也有着内在的无法割舍的必然联系，二者之间的区别与互动等错综复杂的关系会社会治理与改革带来极其重要的影响与启示。

参考文献：

[1]朱晓红，都英杰公共管理与公共行政内涵的比较与争论 [J].华北电力大学学报（社会科学版）2010（1）：78.79.

[2]陈庆云，曾军荣，郑益奋.关于公共管理基本理论的几点思考[J].甘肃行政学院学报2012（1）：456.457.

公共管理的主体精选篇9

公共管理是一项以政府为行动主体，联合社会非政府组织机构，管理社会公共事务，提高人民生活质量的工作，以达到社会的良性运行和协调发展，也是公共管理的本质所在。其中，管理观念、执行方式以政府政策为准则，执行主体以政府为首，社会非政府组织广泛参与，在政治、文化、经济等各个领域进行有效的体现民意的公共服务。从公共管理的概念中可以看出，公共管理是政府管理的重要内容，是政府也包括了非政府组织为推动社会发展进行的一系列社会活动，着重体现在满足人民群众需求，实现公共利益最大化，这也是政府为人民服务的宗旨。公共管理的对象，小到社区琐事，大到国际外交。现如今，社会公共管理依然以政府为实践主体，政府承担着大部分社会活动的管理范围，但随着非政府组织队伍不断壮大，越来越多的公益组织出现在管理公共事物的活动中，承担着相当一部分公共管理的职能。尤其是在新形势下，政府在公共管理的职能范围内，较多的体现在外交事物上的管理，例如社会安全、国际贸易、法律法规等行使的宏观职能范围；对关于社会保障和服务及各项政策法规的执行和监督方面较多由非政府组织来完成，管理内容更加细致化和民主化，更多体现人民意愿和利益需求。

二、公共利益的概念和本质

顾名思义，公共利益的受益者是公民群众，区别于以谋求个人目的为出发点的个人利益。公共利益体现公民民意，以提高人民生活质量为目的。尽管国家体制不竟相同，公共利益在任何一个民主法治国家都是社会公众认同的存在。“公共”是公共利益的性质和价值取向，体现了利益受益的主体是公众而非个人；“利益”是公共利益追求的目标。公共利益的内容包含范围较广，利益对象、利益内容、处理方式相对复杂多样。狭隘的理解，利益就是需求，但是公共利益不是个人利益的总和，也就是说公共利益不同于公众利益，因为公众利益包含较多个人利益成分，公共利益在一定情况需要牺牲个人利益。例如公共安全、环境卫生、公共广场的使用、公共器材的使用等，都是公共管理活动的体现，公共利益具有非排他性，即在不违反法律法规的前提下，任何人都能谋求公共利益和享受公共利益带来的权利。公共利益的内容不是一成不变的，随着社会的发展个政府政策的改进，公共利益的内容也会随之改变，公共利益受益主体不会改变。我们往往认为政府是公共利益的唯一或最大授予者，这是政府特性决定，但认识是片面的。近年来，越来越多的非政府组织，尤其是志愿者组织和公益组织的大量涌现，就说明了政府已不再是公共利益上的唯一提供者和维护者，在维护公共利益的活动中，公民和非政府组织同样可以参与公共管理。

三、公共管理与公共利益的冲突

(一)公共管理主体单一化及管理内容笼统化

公共管理应以实现公共利益最大化为出发点和落脚点，也是衡量一切公共管理活动是否行之有效的标杆。在大多数国家，政府是最大权力的象征，是公共利益的最大授予者和最强维护者。但如若政府的承担过多公共事宜，就会出现两种情况：公共管理主体定位单一，管理内容过于笼统。前者是由于政府的权威形象在公众心中根深蒂固，实现共同利益或出现与公共利益利益相悖的事件，全权由政府来解决，忽视民众力量，导致政府压力过大，以至于公共管理活动的开展和公共利益追求的结果与民众最初的期望又落差，甚至会产生以公共管理部门或个人为追求个人利益额忽视公共利益的现象。后者则是因为管理主体(政府)的单一化，公共管理的内容就容易笼统化，比如公共资源的垄断性、公共财产的使用主体之间的利益冲突等。由于管理主体单一而超负荷“运作”使得公共管理本身具有的公开性和公平性以及最大利益的本质体现被忽视，公众参加公共管理的积极性降低，都会加剧公共管理和公共利益的冲突。

(二)公共管理决策缺乏科学性和民主性

公共管理的本质是实现公共利益的最大化，提高人民的生活质量，达到社会的良性运行与协调发展。所以公共管理活动的开展，需要各项政策法规的支撑，而法律法规的制定必须要最大程度体现公众利益。近年来，我国的公共管理政策体现出很大的滞后性，比如房价问题，政府作为公共资产管理人，却在调控房价问题上屡屡达不到民众期望，房价过快增长和“房姐”现象的出现，公共政策仅起到了事后调节的作用，总得来说就是政府政策在公共管理事项中的决策具有滞后性，政策缺乏预见性和及时性，从而有效性降低，出现公共管理与公共利益不平衡。公共管理决策的民主性体现在公众是否获得公共利益所带来的权利。在公共管理部门，管理者往往会在公共利益和个人利益的之间迟疑，索引公共管理者政策的制定需听取公众意见，增加政策制定和执行的公开性，政策的制定随公众利益的需求及时改进，缩小公共管理与公共利益之间的冲突。

四、公共管理与公共利益的联系

(一)公共利益是公共管理的本质体现

从两者的概念上看，公共管理政策制定的最终目的就是为了实现公共利益最大化，“公共”的含义就是公众共同拥有，所以政府和非政府组织以及一切公共管理部门，在对社会公共事务的管理中，就要以公共利益为出发点，把虚幻抽象的公共利益变得具体实际。利益的获取驱使人在追求其的过程中制定行之有效的规则，当利益的拥有者范围扩大，就要公众遵守一定的规则，进而从个人利益发展成为公共利益，从个人的行为准则转变成公共准则的遵守，公共管理政策应运而生。因此公共管理在制定政策的过程中必须与公共利益相符，否则就失去两者特有的“公共”的本质。

(二)公共管理是公共利益实现的工具

公共管理的主体精选篇10

摘要：现时代的公共管理是政府与公民社会对社会公共事务的合作管理。公民社会具有管理主体与管理对象的双重身份，并以其这种双重身份在公共管理的过程中扮演着政治民主的捍卫者、经济发展的促进者、公共服务的提升者、公共价值的维护者、社会稳定的支持者的多种重要角色。这种政府与公民社会合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，多元化的管理主体之间存在着极力依赖和互动的伙伴关系，其责任边界具有相当的模糊性。这种基于伙伴关系多元管理主体参与的公共管理是一种自主自治的网络管理，在这种公共管理网络中政府扮演着“元治理”的角色。

一、从行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。

二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色

现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。

第一，公民社会是政治民主的捍卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力，从而能有效的遏制公共权力的专断倾向；公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径，保障公民利益表达的通畅，从而提升民主政治的代表性与生命力；此外，公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用，能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。

第二，公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会，这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外，公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。

第三，公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性，政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神，使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道，并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足，公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径，去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务，从而使社会公共服务的水平大大提升。

第四，公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样，公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值，它包括公民对公共生活的态度、责任与义务，对他人的尊重与关爱，对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉，这实际上就包含了对公共价值的追求：公民社会是公共管理的对象，它同时又是公共管理的主体构成之一，公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念，对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。

第五，公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构，它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径，同时又可以对他们的利益诉求进行整合；通过这一结构，它还可以为社会成员提供宽松的活动空间，满足他们多样性的愿望要求，同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。

三、公共管理；政府与公民社会的合作管理

公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理，在这种管理模式中，政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系，通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲，这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。

第一，公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体，除此之外，私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色，它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务，在某些领域，公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门，也可以是私营部门，可以是第三部门，还可以是三者多种形式的合作。这正如著名的治理理论研究者斯托克指出的那样；“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”

第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中，涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织，它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要，解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移，传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。

第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系，因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”，电们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系，所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中，各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。

公共管理的主体精选篇11

摘要：公共管理（学）的发展，需要我们对公共管理的主体、客体和方法等基本问题作更进一步的研究和探讨，尤其要注意我国公共管理与西方公共管理的本质不同。公共事务是公共管理的起点，决定了公共行政走向公共管理的必然态势。我国公共管理要坚决贯彻中国共产党领导原则；要立足中国国情，用马克思主义理论建构有中国特色的公共管理学体系。近年来，国内学界对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨，取得了可喜的成绩。但是，总体上看，公共管理对我们还是一个新课题，公共管理学科发展还处在起步阶段，对于公共管理领域的一些基本问题，如公共管理的主体、客体和方法，仍然需要做更进一步的研究和探讨。

一、公共事务——公共管理的起点

公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。

公共管理的主体精选篇12

关键词：公共管理 要素 市场化

关于公共管理要素说

公共管理的要素，它与公共管理的资源是有一定区别的。从一般意义上讲，“要素是构成事物的必要因素”，它既非物质的亦非心灵的，是社会中唯一的存在，是一种“中立”的东西。所谓公共管理要素，就是构成公共管理的必要因素，离开公共管理要素，公共管理工作就无从开展。公共管理要素包括公共管理权力、公共管理资源、公共管理素质和公共管理环境。

公共管理权力

公共管理权力，是指公共管理主体在某一个领域或某一方面所拥有的行使组织、计划、指挥、监督、调控等职能的权力或权限。公共管理权限的行使标志着某一公共管理主体有了公共管理权力的要素，这种权力需要社会的授予或承认，不是所有的人或者所有的组织想有就能拥有的。我们这里所讲的公共管理权力主要是通过社会授予的管理权力，因为，它是很重要的公共管理主体争夺的稀缺资源。在传统的体制下，公共管理权力作为最重要的公共管理要素几乎都是由政府垄断的，其他公共组织一般都不具有公共管理权力。在现代市场经济体制下，随着公共管理主体的多元化，作为公共管理第一要素的公共管理权力也向政府以外的其他公共管理组织分散。

公共管理权力是公共管理的第一要素，对公共管理组织来说是非常重要的，它是公共管理活动中的无形资产，这种公共管理权力有时候是所有的人或所有的组织随便可以拥有的（例如，上面我们讲到的不求回报的治理公共厕所和不求回报的打扫公共卫生）。但是，拥有控制授予权的公共管理要素和需要得到回报的公共管理要素却不是所有的人和所有的组织想要拥有就可以拥有的。一般地讲，拥有一定的控制授予权的公共管理权力属于政府，例如国家机器、国际间的公共事务、国家的发展计划、对国家整体上的管理等都需要纳税人支付成本的公共管理权力等；而拥有一定的管理回报的公共管理权力，是由包括政府在内的相对特殊的公共管理组织所拥有，例如公共水域的治理权力、提供社会劳动保障的权力等。

公共管理资源

公共管理资源是公共管理的有形要素，它是公共管理主体进行公共管理活动的最基础的条件和最基本的要素。在公共管理活动中公共管理权力要素与公共管理资源要素在侧重点上可以分为以下三个方面的情况。

一是对于政府公共管理主体来说，应当特别注重于公共管理权力这一特殊要素，许多重大问题都是通过权力来配置公共资源或者通过权力来约束其他公共管理组织、私人组织、市场的行为的。

二是对于完全生产有形公共产品的公共管理主体来说，当他们拥有了生产这种有形公共产品的权力以后，他们在公共管理要素方面所花的所有精力就是获取公共管理所需要的公共管理资源。公共管理资源是这类公共管理组织生存与发展的最根本性的要素，也是这种公共管理组织生存的命脉。

三是对于介于政府与完全生产有形公共产品中间的公共产品主体来说，拥有公共管理权力与公共管理资源两种要素是一样重要的。在现实社会中，这样的公共管理组织无论在生产公共产品过程中还是在组织生存发展方面都没有上述两种公共管理组织自主和主动。

公共管理素质

公共管理的素质也是公共管理重要要素之一。在一个公共管理组织内部，一方面构成公共管理主体的每一个人的综合素质是非常重要的，它是这个公共管理组织综合素质好坏的基石；另一方面，即使公共组织内部的所有的成员综合素质非常好，但不一定要这个公共管理组织的综合素质就非常好。这是因为，作为单项的公共管理主体的每个人的要素，必须通过科学的、合理的配置，才能使整个组织的综合素质达到最好。

公共管理环境

除了上述内容之外，公共管理要素还包括公共管理环境。创造良好的公共管理环境对于公共管理组织来说也是非常重要的。包括公共管理的内部环境与外部环境，内部环境是可控性公共管理环境，外部环境是不可控环境。与其他企业组织一样，现代公共管理组织重视公共管理环境是公共管理的重要要素内容。

我国公共要素的政府垄断现象与特征

我国公共管理要素的配置特征

建国以来，我国公共管理要素的配置基本特征是，政府拥有所有的公共管理要素。表现为政府垄断了公共管理的所有权力，即一切由政府说了算；政府垄断了所有的公共管理资源，一切物质资料的占有权、分配权、处置权都是政府的，政府对社会的一切公共产品的提供都是大包大揽的供给式；政府拥有完全意义上的公共管理要素的配置权，包括社会的一切劳动及其劳动人员都是政府所有、政府支配的；由此而产生的公共管理的环境也是政府全面考虑的。因此，与传统的计划经济体制一样，公共管理要素的配置特征是高度集中、高度计划的，有是政府统一所有、统一支配的。

我国公共管理要素配置的弊端

首先是公共管理的应变能力差。公共产品的要素越是集中在政府手中，由于提供公共产品的渠道过于单一，公共产品的提供数量就越少，供不应求的现象就越严重，一些政府部门和政府工作人员的特殊福利越高。

其次，淡化了政府的管理职能。由于控制公共管理要素实际上是控制了公共管理的有形产品，在现实社会中是比较实惠的。所以说，冲淡了政府集中精力为社会提供无形产品（如国防、外交等）的根本职能。政府应该管的事管不好，不该管的事管得过多，形成了政府的低效率，从而造成了社会经济发展的低效率。

再次，提供了政府腐败温床。当公共管理走向社会化时，政府可以充分利用所掌握的要素创造控制收益权力，社会其他公共部门为了获得相应的公共管理要素，利用经济的手段与政府作交易，一些政府部门和少数政府工作人员借助于手中的权利收受贿赂。因此，客观上为政府腐败提供了可能。

另外，难以与国际接轨。在加入WTO之后，我国公共管理的转型问题已经非常严峻，在许多方面不能与世界各国接轨，造成了公共管理的被动局面。

公共管理要素的市场化途径

具体的说，公共资源的市场化途径具体包括：

公务员的市场化

公共管理资源首先是人力资源，从现实出发，我国公共管理人力资源的市场化主要是公务员队伍的市场化。因为，政府以外的其他公共管理主体实际上就是从市场化开始的。因此，研究公共管理人力资源的市场化实际上就是公务员队伍的市场化。

公务员队伍市场化是现代公共管理的必然趋势。一方面通过公务员队伍市场化压缩已经膨胀了的政府机构，减少政府工作人员；另一方面，可以通过公务员队伍市场化，引入竞争机制，形成一个能者上、庸者下，能进能出的公务员管理制度。只有通过公务员队伍市场化，才能真正提高公务员的综合素质，政府才能在多元化的公共管理体制下强化自己的功能。

公务员市场化的另一含义是，可以使不同的公共管理主体有机会站在平等、公平的基础上争夺人力资源。在公共管理市场化发展时，政府对公务员的垄断对于其他公共组织来说，似乎不大公正。因此，当公务员市场化以后，政府的公务员队伍有可能在不同的公共管理组织之间流动，每个公务员可以根据自己的价值趋向选择自己喜欢的职业，从而推动其他方面的公共管理的发展。对于其他公共管理组织在人力资源的竞争上也是一个公平化的途径。

公共管理资金的市场化

公共管理资金的市场化问题不仅是制度建设问题，而且是公共管理主体之间站在同一起跑线上公平竞争的问题。公共管理资金市场化，对社会来说可以起到下列方面的作用：

第一，强制性地压缩政府机构和政府工作人员。公共管理资金市场化，对于无所事事的政府公共管理机构来说，实际上是一种“釜斧底抽薪”，断了养活他们的财源，他们就会主动走向市场通过竞争来养活自己。同时，也可以通过市场检验公共产品的有用性，对于市场来说需要的公共产品即使政府不提供资金，也可以通过合理的交换取得生产这种公共产品的组织所需要的成本和合理的利润。

第二，建立、培育筹资者队伍。推行公共管理资金的市场化，使得包括政府在内的公共组织失去了“天然”的资金来源，而一旦社会有公共管理与公共产品生产服务的要求时，就会因社会的需要而出现一批专业化的筹资者队伍，从另一角度上培育了要素市场，对整个公共管理与社会经济的发展是一个促进。

第三，推动社会民主的发展。公共管理资金市场化，就会使政府的强制性公共管理彻底废除，民众在公共管理方面的自主性增强。只有把公共管理的资金推向市场，才能有公民自主、自愿的公共管理，也才能使不同的公共管理主体与其他社会公众有进一步的民主。

第四，进一步丰富公共产品与公共服务的供给。当把公共管理所需要的资金推向市场后，对于不同的公共管理主体来说，必须考虑资金使用成本问题了，在降低或控制资金使用成本的前提下，才能有相应的微利收入来进一步发展公共组织。

其他资源的市场化

公共管理资源的市场化是一个体系，除了上述主要方面外，还有公共管理物质资源的市场化，公共管理的科学技术资源的市场化，以及公共管理要素资源的市场化，公共管理信息资源的市场化，等等。

总之，人们应当按照市场经济体制与公共管理的基本特征来设计公共管理要素市场化。正确、合理、高效的公共管理要素市场化体系，是建立现代公共管理制度的基石，从一定意义上讲，制度建设是发展公共管理事业的根本问题。只有通过公共管理要素的市场化，才能降低公共管理活动中的交易成本。

参考文献

1.张梦中.美国公共行政（管理）历史渊源与重要价值取向.麦克斯韦尔学院副院长梅尔戈特博士访谈录[J].《云南行政学院学报》，2001(11)

公共管理的主体精选篇13

关键词:公共管理要素市场化

关于公共管理要素说

公共管理的要素,它与公共管理的资源是有一定区别的。从一般意义上讲,“要素是构成事物的必要因素”,它既非物质的亦非心灵的,是社会中唯一的存在,是一种“中立”的东西。所谓公共管理要素,就是构成公共管理的必要因素,离开公共管理要素,公共管理工作就无从开展。公共管理要素包括公共管理权力、公共管理资源、公共管理素质和公共管理环境。

公共管理权力

公共管理权力,是指公共管理主体在某一个领域或某一方面所拥有的行使组织、计划、指挥、监督、调控等职能的权力或权限。公共管理权限的行使标志着某一公共管理主体有了公共管理权力的要素,这种权力需要社会的授予或承认,不是所有的人或者所有的组织想有就能拥有的。我们这里所讲的公共管理权力主要是通过社会授予的管理权力,因为,它是很重要的公共管理主体争夺的稀缺资源。在传统的体制下,公共管理权力作为最重要的公共管理要素几乎都是由政府垄断的,其他公共组织一般都不具有公共管理权力。在现代市场经济体制下,随着公共管理主体的多元化,作为公共管理第一要素的公共管理权力也向政府以外的其他公共管理组织分散。

公共管理权力是公共管理的第一要素,对公共管理组织来说是非常重要的,它是公共管理活动中的无形资产,这种公共管理权力有时候是所有的人或所有的组织随便可以拥有的(例如,上面我们讲到的不求回报的治理公共厕所和不求回报的打扫公共卫生)。但是,拥有控制授予权的公共管理要素和需要得到回报的公共管理要素却不是所有的人和所有的组织想要拥有就可以拥有的。一般地讲,拥有一定的控制授予权的公共管理权力属于政府,例如国家机器、国际间的公共事务、国家的发展计划、对国家整体上的管理等都需要纳税人支付成本的公共管理权力等;而拥有一定的管理回报的公共管理权力,是由包括政府在内的相对特殊的公共管理组织所拥有,例如公共水域的治理权力、提供社会劳动保障的权力等。

公共管理资源

公共管理资源是公共管理的有形要素,它是公共管理主体进行公共管理活动的最基础的条件和最基本的要素。在公共管理活动中公共管理权力要素与公共管理资源要素在侧重点上可以分为以下三个方面的情况。

一是对于政府公共管理主体来说,应当特别注重于公共管理权力这一特殊要素,许多重大问题都是通过权力来配置公共资源或者通过权力来约束其他公共管理组织、私人组织、市场的行为的。

二是对于完全生产有形公共产品的公共管理主体来说,当他们拥有了生产这种有形公共产品的权力以后,他们在公共管理要素方面所花的所有精力就是获取公共管理所需要的公共管理资源。公共管理资源是这类公共管理组织生存与发展的最根本性的要素,也是这种公共管理组织生存的命脉。

三是对于介于政府与完全生产有形公共产品中间的公共产品主体来说,拥有公共管理权力与公共管理资源两种要素是一样重要的。在现实社会中,这样的公共管理组织无论在生产公共产品过程中还是在组织生存发展方面都没有上述两种公共管理组织自主和主动。

公共管理素质

公共管理的素质也是公共管理重要要素之一。在一个公共管理组织内部,一方面构成公共管理主体的每一个人的综合素质是非常重要的,它是这个公共管理组织综合素质好坏的基石;另一方面,即使公共组织内部的所有的成员综合素质非常好,但不一定要这个公共管理组织的综合素质就非常好。这是因为,作为单项的公共管理主体的每个人的要素,必须通过科学的、合理的配置,才能使整个组织的综合素质达到最好。

公共管理环境

除了上述内容之外,公共管理要素还包括公共管理环境。创造良好的公共管理环境对于公共管理组织来说也是非常重要的。包括公共管理的内部环境与外部环境,内部环境是可控性公共管理环境,外部环境是不可控环境。与其他企业组织一样,现代公共管理组织重视公共管理环境是公共管理的重要要素内容。

我国公共要素的政府垄断现象与特征

我国公共管理要素的配置特征

建国以来,我国公共管理要素的配置基本特征是,政府拥有所有的公共管理要素。表现为政府垄断了公共管理的所有权力,即一切由政府说了算;政府垄断了所有的公共管理资源,一切物质资料的占有权、分配权、处置权都是政府的,政府对社会的一切公共产品的提供都是大包大揽的供给式;政府拥有完全意义上的公共管理要素的配置权,包括社会的一切劳动及其劳动人员都是政府所有、政府支配的;由此而产生的公共管理的环境也是政府全面考虑的。因此,与传统的计划经济体制一样,公共管理要素的配置特征是高度集中、高度计划的,有是政府统一所有、统一支配的。

我国公共管理要素配置的弊端

首先是公共管理的应变能力差。公共产品的要素越是集中在政府手中,由于提供公共产品的渠道过于单一,公共产品的提供数量就越少,供不应求的现象就越严重,一些政府部门和政府工作人员的特殊福利越高。

其次,淡化了政府的管理职能。由于控制公共管理要素实际上是控制了公共管理的有形产品,在现实社会中是比较实惠的。所以说,冲淡了政府集中精力为社会提供无形产品(如国防、外交等)的根本职能。政府应该管的事管不好,不该管的事管得过多,形成了政府的低效率,从而造成了社会经济发展的低效率。

再次,提供了政府腐败温床。当公共管理走向社会化时,政府可以充分利用所掌握的要素创造控制收益权力,社会其他公共部门为了获得相应的公共管理要素,利用经济的手段与政府作交易,一些政府部门和少数政府工作人员借助于手中的权利收受贿赂。因此,客观上为政府腐败提供了可能。

另外,难以与国际接轨。在加入WTO之后,我国公共管理的转型问题已经非常严峻,在许多方面不能与世界各国接轨,造成了公共管理的被动局面。

公共管理要素的市场化途径

具体的说,公共资源的市场化途径具体包括:

公务员的市场化

公共管理资源首先是人力资源,从现实出发,我国公共管理人力资源的市场化主要是公务员队伍的市场化。因为,政府以外的其他公共管理主体实际上就是从市场化开始的。因此,研究公共管理人力资源的市场化实际上就是公务员队伍的市场化。

公务员队伍市场化是现代公共管理的必然趋势。一方面通过公务员队伍市场化压缩已经膨胀了的政府机构,减少政府工作人员;另一方面,可以通过公务员队伍市场化,引入竞争机制,形成一个能者上、庸者下,能进能出的公务员管理制度。只有通过公务员队伍市场化,才能真正提高公务员的综合素质,政府才能在多元化的公共管理体制下强化自己的功能。

公务员市场化的另一含义是,可以使不同的公共管理主体有机会站在平等、公平的基础上争夺人力资源。在公共管理市场化发展时,政府对公务员的垄断对于其他公共组织来说,似乎不大公正。因此,当公务员市场化以后,政府的公务员队伍有可能在不同的公共管理组织之间流动,每个公务员可以根据自己的价值趋向选择自己喜欢的职业,从而推动其他方面的公共管理的发展。对于其他公共管理组织在人力资源的竞争上也是一个公平化的途径。

公共管理资金的市场化

公共管理资金的市场化问题不仅是制度建设问题,而且是公共管理主体之间站在同一起跑线上公平竞争的问题。公共管理资金市场化,对社会来说可以起到下列方面的作用:

第一,强制性地压缩政府机构和政府工作人员。公共管理资金市场化,对于无所事事的政府公共管理机构来说,实际上是一种“釜斧底抽薪”,断了养活他们的财源,他们就会主动走向市场通过竞争来养活自己。同时,也可以通过市场检验公共产品的有用性,对于市场来说需要的公共产品即使政府不提供资金,也可以通过合理的交换取得生产这种公共产品的组织所需要的成本和合理的利润。

第二,建立、培育筹资者队伍。推行公共管理资金的市场化,使得包括政府在内的公共组织失去了“天然”的资金来源,而一旦社会有公共管理与公共产品生产服务的要求时,就会因社会的需要而出现一批专业化的筹资者队伍,从另一角度上培育了要素市场,对整个公共管理与社会经济的发展是一个促进。

第三,推动社会民主的发展。公共管理资金市场化,就会使政府的强制性公共管理彻底废除,民众在公共管理方面的自主性增强。只有把公共管理的资金推向市场,才能有公民自主、自愿的公共管理,也才能使不同的公共管理主体与其他社会公众有进一步的民主。

第四,进一步丰富公共产品与公共服务的供给。当把公共管理所需要的资金推向市场后,对于不同的公共管理主体来说,必须考虑资金使用成本问题了,在降低或控制资金使用成本的前提下,才能有相应的微利收入来进一步发展公共组织。

其他资源的市场化

公共管理资源的市场化是一个体系,除了上述主要方面外,还有公共管理物质资源的市场化,公共管理的科学技术资源的市场化,以及公共管理要素资源的市场化,公共管理信息资源的市场化,等等。

总之,人们应当按照市场经济体制与公共管理的基本特征来设计公共管理要素市场化。正确、合理、高效的公共管理要素市场化体系,是建立现代公共管理制度的基石,从一定意义上讲,制度建设是发展公共管理事业的根本问题。只有通过公共管理要素的市场化,才能降低公共管理活动中的交易成本。

参考文献:

1.张梦中.美国公共行政(管理)历史渊源与重要价值取向.麦克斯韦尔学院副院长梅尔戈特博士访谈录[J].《云南行政学院学报》,2001(11)

2.何翔舟.《政府成本论》[M].人民出版社,2001

公共管理的主体精选篇14

关键词：公共经济管理 偏失 矫正

在我国，政府在经济市场上的主要职能是，从社会经济生活宏观的角度，履行对国民经济进行全局性规划、协调、服务和监督职能，这其中包括收入分配、宏观经济发展战略、政府资源配置、维持市场秩序等方面。改革开放30多年来，政府对公共经济管理方法不断改革和创新，使得我国政府的公共经济管理已经取得了较为显著的成果：经济发展水平逐步上升，人民生活水平日益高，产业结构升级也取得了进展。但是，不可否认的是，在政府行使公共经济管理主体职能的同时，也存在一些缺陷，尤为重要的一点就是公共经济管理公共性的偏失。

公共经济管理概述

（一）公共经济管理的概念

公共经济管理是一个多学科交叉的综合性学科，其中不仅包括经济学、管理学等理论基础性学科，还必须有社会学、伦理学、法学等学科背景。从不同的学科视角来审视公共经济管理，就会形成不同的概念和框架体系。所以多年来学者对于公共经济管理的概念存在颇多的争议。在国外，例如斯蒂格利茨、汤尼森等知名学者，都是从政府作为公共经济管理主体的职能方面进行探讨公共经济管理。但是在二十世纪六七十年代兴起的新公共管理运动，大胆将市场机制和工商管理的方法引入公共管理。这不仅扩大了公共管理的主体，还从根本上革新了公共管理的管理方式，这也对公共经济管理产生了深远的影响。

在国内，黄恒学教授对公共经济管理进行了较为系统的研究，他将公共经济管理界定为公共部门与公共经济的三大关系：公共部门与私人部门的关系，公共部门经济活动要素和过程，公共部门与市场关系模式的选择。具体来说就是公共经济主体为实现公共经济的效率与公平，对公共经济三大关系进行计划、预测、决策、组织、领导、协调、控制和监督的过程。

（二）公共经济管理公共性的体现

第一，公共经济管理价值观的公正性。和一般个人和企业的经济行为追求利润最大化不同，公共经济管理的价值观更多地体现在平等、公平、民主等方面，更加注重民众的参与、社会公平及承担为民众谋福利的责任。新的公共管理理论强调以经济、效率等作为公共管理的价值取向，不可否认，效率的确是评价一项经济行为的重要指标，成本收益比率也在一定程度上衡量了一种经济行为的有效性，但这些也无法撼动公共性作为公共经济管理的核心价值观和内涵所在。

第二，公共经济管理主体的公共性。二十世纪七十年代末新公共管理运动，大胆将市场机制和工商管理的方法引入公共管理。在前文讨论市场失灵时，虽然市场中私人部门无法提供适量公共物品、无法自发地组织起来为社会创造更多福利，但是这并不代表这些部门不能涉足这些领域。只要通过政府主体合理地协调、控制、组织与监督，这些私人部门也完全可以参与到公共经济管理中来。因而，在新公共管理视角下，除了政府外，非政府组织、非营利组织、各国政府、国际公共经济组织、私人企业等，都可以作为公共经济管理的主体，而政府主体则在其中担当协调、组织、控制的引导角色，为公共经济管理指出正确的方向。

第三，公共经济管理手段和过程的公共性。前文已经介绍过，公共经济管理是对三大关系进行计划、预测、决策、组织、领导、协调、控制和监督的过程，其中所采用的方法和制度安排主要体现在公共权力和公共政策上。公共权力是通过民主程序委托给政府为主体的公共部门执行的一种权力，而公共政策就是公共部门为了实现一系列具体的目标而制定的行动方案，继而通过公共权力强制实施以达到这一系列目标的过程。从公共权力的来源上讲，公共经济管理就是一个实施民意共同管理的过程，政府执行其公共权力必须广泛吸纳社会参与和监督，应该听到不同群体的声音，协调平衡各群体间的利益分配，然后通过这些群体对公共经济管理过程实施充分的监督。

第四，公共经济管理对象的公正性。公共经济管理的三大关系中，其服务对象是最广大的人民群众，而并不是特定的集团或个人。公共经济管理的对象应该是所有社会公众共同追求的利益，这是公共经济管理的最基本导向。所以，公共经济管理对象的公共性也是公共性重要的一种表现。

第五，公共经济管理结果的公共性。公共经济管理的结果是指公共经济管理行为的最后产出，例如基础设施使用、受教育活动参与、绿色的环境、丰富的文化思想等。这些物质上或精神上的利益，不是为某些集体独享的，而是所有人可以享有的、无偿的公共利益增加，是社会公众所共同享有的成果。这种结果的公共性是公共经济管理活动的出发点也是落脚点。

公共经济管理公共性的偏失

（一）政府主体的缺陷

首先，政府主体公共经济管理价值观的异化。新公共管理运动将市场机制引入到公共管理中，主张在公共管理过程中追求3E目标（即经济、效率、效益）。而公共经济管理的核心价值观是公平性而非效率或价值最大化，更准确地说应该是保证公平性兼顾效率的原则。这种追求效率的新主张就导致了政府主体在决策选择上产生了向效率的倾斜。这种核心价值观的异化必然导致方向性的错误。

第二，政府主体的自利。新政治经济学的观点是，个人不管是在政治领域和经济领域，包括担任政府公职的人，同样都是理性自利的人。即，政府同样也是符合经济人假设的，那么他在产生决策和行为上必然会存在一种自利倾向，这种理性的自利行为就必然会导致寻租及腐败等问题，这些问题又进一步导致了社会的不公平和社会的价值体系与道德标准的瓦解。这种行为严重了损害了公共经济管理的效率和公共性取向。

第三，政府失灵。前文提到市场失灵需要非市场力量的干涉与矫正，但是政府也会产生失灵的现象。因为公共经济管理的核心价值观并不是追求利润最大化，所以这就切断了利润的约束和成本的约束，这种关系的断裂就必然导致资源配置的不合理。政府失灵就意味着公共经济管理的无效。

（二）不正当民营化导致公共利益流失

民营化是将市场机制引入公共经济管理的一种主要方式。民营化的本意为了引入市场机制借以引入竞争机制，提高公共经济管理效率和服务质量。的确，这种改革在提高服务质量、降低成本等方面取得了显著的效果，但不正当民营化却造成了公共利益的流失，其中包括民营化的腐败和垄断问题、公共责任问题等。

（三）民主制度不完善且人民参与度低

虽然我国实行人民代表大会制度，但实际上在具体实施环节仍有不完善的地方。人大代表推选时候选人的提出缺乏充分民主，选民罢免本选举单位选出的人大代表和人大代表罢免国家机关领导人的程序仍无法落实，行政机关公共权力范围过大、滥用和运行状况不透明等，这些现象都说明了在我国民主制度还有很多不完善的地方。实际上，我国目前的公共管理仍然主要以党和国家为核心来运作，即由国家向公民单向性运行，公民只是被动的接受者，国家公共管理决策的人民参与度还远远不够。

（四）公共行政监督缺位

为了保证公共权力的公共性，就必须对其进行监督和制约。而我国自二十世纪五十年代后期开始，政治体制的过度集权化使得监督失去了必备的外部民主环境，所谓的“监督”基本上处于废弛状态。我国现行的监督体系庞大而杂乱，各组成部分之间缺乏应有的独立性和权威性；现行行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调；行政监督的法治化程度也较低。上述迹象表明公共行政监督缺位，无法保证公共经济管理公共性的体现。

公共经济管理公共性偏失的矫正

（一）规范政府主体职能

第一，要树立正确的价值观。针对公共经济管理价值观异化的问题，政府主体必须树立正确的价值观，在管理过程中坚持“公平为主，兼顾效率”的原则，坚持不放弃以效率来作为考核管理行为的指标，但也不能逾越公共性作为公共经济管理核心价值观的地位。

第二，要树立公众至上的服务理念。公共经济管理是为广大社会公众的利益而服务的，追求的目标也是全社会总效益。简单地说，公共经济管理是一种以社会公众为受益对象的服务。政府主体必须树立公众至上的服务理念，坚持全心全意为公众服务的宗旨，让公众满意。

第三，合理界定政府主体的职责范围。自新公共管理运动之后，政府主体职能就发生了根本的改变，政府现在的角色是规则的制定者、权力的分配者。所以政府应该注重方向上的引导，从宏观上加强公共经济管理的制度体系和法治、法规建设。

第四，加强公职人员职业道德建设，增强对公职人员的法律约束。针对政府公职人员在执行管理行为中的寻租与腐败现象，首先内部应该通过培训、教育等方式加强公职人员的职业道德建设，通过道德准则来督促公职人员合理的运用其公共权力，不做逾越其权力的事。另外，也要完善公职人员管理的法律制度建设，让公职人员行为受到法律的约束，依法行政，合理行使公共权力。

（二）培养多元化公共经济管理主体并发展协作管理

虽然自新公共管理运动以来，我国政府在公共管理过程中引入了其他组织形式，但这些与发达国家相比仍有一段距离。公共物品的提供和公共问题的有效解决往往涉及政府不同组织部门、非政府组织、私人部门等主体。而多方主体的参与，也能反映不同群体的利益诉求。所以应该培养多元化公共经济管理主体，努力发展协作性公共经济管理，这也是未来公共管理发展的一种主要趋势。在民营化的过程中，应该加强政府主体的协调控制作用，引导其他主体理性管理，尽量避免社会公共利益的流失。

（三）建立评估和反馈机制并完善公民参与制度

对公共权力缺少必要的监督与评估，就必然会滋生腐败和寻租行为。建立评估和反馈机制，完善公民参与制度，这就要求社会大众都参与到公共经济管理中来。针对公共经济管理建立完善的绩效评估制度，社会公众运用适当的监督手段，对公共经济管理行为的公共性、合法性、有效性等进行监督，针对公共经济管理中的政策偏差和执行失误积极进行反馈和矫正，保证政策和管理行为的有序有效进行，保护公众自身的合法权益，逐步建立公民参与式国家。同时，必须从法律上保证这种公民参与制度的有效性，有法可依、有规可据是监督工作的法律保障和制度保障。

（四）强化公民意识教育

公共管理公共性意识的承载者是现代意义上的公民，因此，进行合格公民的公民意识教育是使公民自觉形成公共意识和维护公共性的有效途径。这种公民意识教育包括道德和法律方面。首先，道德上要培养公民健全的人格特质，强调一种人类公共理性和共享的价值秩序；其次，法律上通过立法保证公民参与公共经济管理的权力，传授公民政治经济知识，提高公民参与公共经济管理的技能。通过这种公民意识的培养，促使公民积极参与到公共经济管理，维护自己的权益。

综上，公共性是公共经济管理的核心价值观，但目前我国公共经济管理中很多方面公共性都有偏失。笔者首先分析了我国公共经济管理公共性偏失的表现，主要包括政府主体的缺陷、民营化导致公共利益流失、民主制度不完善和公共行政监督缺位等方面。继而针对这些问题，提出了矫正公共性偏失的政策建议，如规范化政府主体职能、发展协作管理、完善公民参与和强化公民意识教育等，以期改进我国公共经济管理。

参考文献：

1.黄恒学.公共经济管理（第2版）[M].北京大学出版社，2009

2.熊景维.公共经济管理理论研究述评[J].天津行政学院学报，2011（4）