公共事业管理体制的概念精选(十四篇)

公共事业管理体制的概念精选篇1

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伴随世界范围内新公共管理改革的进程，各国政府日益重视本国的公共管理研究。中国自上世纪末以来也一直试图建立和发展起一套符合本国实际情况的公共管理框架。然而中国的公共管理体制建设并不能通过对传统行政管理作简单的概念替换而达到，因为公共管理有着与行政管理乃至公共行政不同的管理理念、管理主体、管理客体与管理方法。同样，中国公共管理的建设也不能硬套西方国家新公共管理的一般理论，因为中国是要在走中国特色发展道路的前提下构建适合中国国情的管理体制。那么，有无中国的公共管理？如果有，其特定涵义是什么？以及怎样建立中国公共管理体制？可以说这些问题的解决需要对中国公共管理的相关概念进行重铸，并在此基础上发展出一套符合中国实际情况的公共管理框架。

一、中国公共管理的概念

什么是公共管理?什么是中国公共管理？要搞清这两个问题，应先搞清管理、行政、公共行政、新公共管理等相关概念。

1、把握与公共管理有关的几个概念

管理二字，在中国古代“从竹”“从玉”因为“管”字或指管状乐器，或指毛笔的笔管，或指一种竹制的锁扣门户的工具，后者转义为锁钥。《左传僖公三十二年》即有“郑人使我掌其北门之管”句。之后再引申为权力的归属，有权才能说“管”。理，本意是指“治玉”，即把原始玉石按其纹路雕琢成玉器。《韩非子和氏》云：“王乃使玉人理其璞而得宝焉”转义则是整理、条理、处理。因此，管理二字连用，一般是指在权限范围内，对事物进行处理、条理或整理之意。

行政，古代指的是把“政”运行起来。按《说文解字》井，“行”是象形字，“从彳亍”，意味着人的两条腿（三骨相连）站立前行。转义就是“运行”“推行”政，则是“从正从攴”而“攴”，又是象形字，描画的是人手持鞭击打状。意味着统治者拿鞭子驱使老百姓走上所谓的“正路”（类似牧牛、放羊一类）。行政二字连用，即指把“政务”推行开来。我国《史记周本纪》中记述的“成王少，周初定天下，周公恐诸侯叛周，公乃摄，行政当国”，“行政七年”等，就是这个意思。当然，在近代，尤其是我国引入西学后，此词义发生了重大变化，主要是两个方面:第一，它已不是整个政务的推行，而只是其中的一部分，即与立法、司法并行的一种工作;第二，它实际上隐含了一种新的权力关系，特别是权力制约关系（社会制约政府)是一种民主体制下的分权。

解放后，我国摒弃三权分立，改行议行合一理论，虽然也强调对行政权的制约，但由于实行计划经济和高度集权的管理方式，政府的主体地位及主导作用并没有削弱反而有所加强。这种情况甚至在今天也还有表现。按“政府专行政务”这样的涵义来理解“行政”概念难免有一系列缺失:第一，它不能明确揭示管理的公益目的，因而难以杜绝为私的成分;第二，公民是否参与不明确;第三，没有强调被管理的事务必须是公共事务，因而难以界定管理的范围;第四，它在行政中是否接受公民的制约，也没明确揭示出来。这就导致我们在使用“行政”概念时的多方面遗憾，因而需要思考对它的取代问题。

若采用公共行政概念，情况就截然不同。我们可以把公共行政定义为：为了公益目的，由享有国家公共权力的机构或人员，在公民广泛参与及制约下，对公共事务所进行的具体管理活动。其中，除“具体管理活动”特指一种执行性活动，以与整个国家管理中的立法、司法及其他重大决策区别外，它特别强调和突出了行政管理的“公共性”因素。公共理念的萌发最早可追溯到古希腊，他们出于管理国家的需要，把社会事务分为公共事务与私人事务两部分，并在此基础上形成了公共事务、公共权力、公民等一些概念。应该说，公私事务的区分是人类的一大发明，因为正是有了这种区分，才有了公共事务管理的基本需要，才有了古代与现代的民主观念，也才保证了公民积极性在公私两个领域的发挥。而我们现在把“公共”两字冠于“行政”前面，是继承了人类这一文化成果，并使“行政”的概念发生了深刻变化。第一，明确了管理的公益目的;第二，把管理的范围限制在公共事务领域（把公共事务与私人事务区别开)第三，强调了公共事务管理中的公众参与；第四，强调了管理中的公共责任以及公民对公务人员的监督。而这些，正是现代民主思想的基本要求，因而它体现了对民主制度的落实。

2.中国公共管理的概念分析

那么，为什么我们又提出公共管理概念呢？因为“管理”的概念与“行政”又有所不同。它的范围更宽泛，对象也更复杂，更多样。它强调了一种新的管理活动，即为了公益目的，由社会上发展出来的多元管理主体以及它们所组成的网络结构，在公民广泛参与、参加、制约下，对公共事务所进行的一种多层次、多方法的管理活动。

公共管理与公共行政概念的区别主要是：第一，管理的主体已多元化，它不再是政府“只此一家，别无分店”的格局。社会上的大量非政府公共组织、居民自治组织、志愿者团体、慈善机构乃至私人机构中的某些部分，都可成为公共管理的主体;第二，由于多元管理主体的出现以及它们在管理中的紧密关系，已经形成了一个管理网络。而网络的连结另有一些新的机制，这就是通过沟通、协商、说服、启发、互助、契约等渠道，最后实现一种“共赢”的结果;第三，把“行政”演绎为“管理”，工作范围就会更广，管的事务就更具体，更复杂，因而也就能更方便地借鉴私营部门有效的管理方式与方法，把市场机制引入公共管理领域;第四，它使公民有更多的机会参与乃至参加公共事务的管理活动，包括实行公民自治，从而使民主突破“代议”的局限，得以更好地落实;第五，随着权力的分散化，公共责任也相应地分散于社会各个公共权力主体，所谓有其权必有其责，因而公民的监督视点也要相应实现分散化。

3.中国公共管理，就是在此涵义基础上的一种有中国特色的管理理论，并进而构成了一种新的管理模式。

至于国外的新公共管理，它是上个世纪七十年代末发展起来的一种新思潮，其重要特征之一是把企业管理经验引入政府管理中。虽然它与我们提的中国公共管理概念在内涵上有相通之处，但也存在明显差别。一是意趣上不一样，西方强调的是在传统行政管理的基础上，引进企业管理的经验与市场机制，在公共选择、新制度经济学、管理主义等理论指导下，去提高效率。我们则在关注效率的同时，更多关注管理中的公共性，即民主参与、民主管理、民主监督、民主审查等。二是国情背景不同，西方是资本主义制度，中国则是社会主义，它最明显之处是公共管理也必须考虑到共产党领导作用的发挥。实际上，中国的公共管理，是在西方传统公共行政、新公共行政中“公共性”的基础上、新公共管理中“管理性”的影响下、近年来世界通行的“治理”理论中“共治”涵义的左右下，结合中国国情而形成的一种全新管理理念，管理模式。至于其内涵，则除了包括传统的政府管理、非政府公共组织的管理、公民自治、公民参与外，还包括国有企业（含国有控股企业）、国有事业单位的管理活动。弄清这一点非常重要，它使我们保持清醒头脑，在西方有人开始大批新公共管理时，我们绝不可也一起把中国的公共管理批一顿，更不能“弃之如敝屣”这是我们在发展我国公共管理时必须注意的。

4.中国公共管理概念使用过程中应注意的问题

以上是我们理解的行政、公共行政、新公共管理、中国公共管理几个概念的基本含义，以及它们的区别。我们强调的是，为了突出民主，我国行政改革中必须采用公共行政、公共管理概念，而尽量不用行政、行政管理概念。至于公共行政、公共管理两个概念，它可以并存因为二者范围不同，前者仅指政府管理，后者则囊括了整个社会的公共管理。从这个意义上说，公共管理更宽泛，它包容了公共行政。因此，当我们说建立和发展公共管理体制时，自然也包括了建立和发展公共行政体制在内。

至于公共管理、公共行政概念如何翻译，我们认为，对应英文，前者应译为publicmanagement后者则译为publicadninistiation这样，一个涵盖的范围较宽，一个涵盖的范围较窄，并不会造成混乱。这也符合汉语中这两个词的原始意义。实际上，汉语中行政与管理的区别，主要体现在性质与范围上，即行政主要是指政府行为，而管理却广泛存在于所有组织，当然也包括政府。比如，我们可以说企业管理、学校管理、社团管理，但说行政时，则要按照宪法赋予它的涵义，特指我国的各级政府系统及其活动。在这个问题上，我们应保持汉语中的本义，而不必勉强去适应他人。

二、中国公共管理基本框架

从上文的相关分析来看，中国的公共管理既有与世界某些管理理论的共同性，同时由于行政环境的差异，又形成了中国公共管理独有的管理框架。其中，公共管理的主体、客体及方法构成了公共管理框架的主要内容。

1、中国公共管理主体

作为公共行政模式继承与发展的公共管理，最主要的特征是公共事务治理主体的扩展。公共管理的主体不仅包括起核心作用的政府，而且包括非政府的公共部门、国有企业、国有事业单位、居民自治组织和广大的公民群众。以政府为核心、非政府的第三部门和其他力量为重要补充的开放性管理主体结构带来了公共管理主体间关系的极大变革。首先是公共权力的分散化。公共管理承认政府管理的正当性和核心地位，尤其是政府在提供宪政、法制、公共政策方面，在需要运用强制性权力的公共事务领域以及在私人部门和第三部门无力承担或不愿意承担的公共服务领域，仍然发挥着核心作用。但在社会管理的许多领域如区域性的社会自治领域、特定公共服务的功能性领域、自我服务与自我规制的行业领域非政府的第三部门和其它社会管理主体，则起到重要的作用。再从政府内部来看，政府体系内部已不再是单一的集权中心，而是强调根据不同层级与其所管辖的公共事务，建立分权的、上下协调和衔接的分级治理体系。其次，是各主体间的合作关系加强。由于没有任何一个单独的行动者能够拥有足够的知识和资源来解决一切公共问题，而全球化和信息化时代的公共问题又具有复杂性，各种管理主体之间必须相互合作、相互支持、形成网络，才能有效解决问题。

在中国，政府作为核心公共管理主体的地位十分明显。首先，中国共产党的领导作用，主要是通过政府来实现的。共产党的整合力，在很大程度上体现在政府身上。其次，政府与一般公共组织相比，其性质也具有天然优势。它有强大的合法性基础，除了统治功能外，它以公共利益代表者的身份存在，可以很容易地利用强制性权力，解决社会公共管理中的问题，协调社会冲突。而且政府所掌握的大量公共资源，也使其有能力提供公共服务。因此，政府与其他公共管理主体在多元主体中的地位并不是一样的:政府承担着公共事务“元治理”的角色，其他公共管理主体除了作为公共事务管理者外，还往往保留社会普通行为者的角色，仍要接受政府的管理与监督;政府对其他社会公共管理主体无法自主调节的冲突，仍具有最终调节的权威;政府对其他公共管理主体无力承担或解决的问题，仍扮演着“最后一着”的补救功能。

发展我国的公共管理主体，除了改革、完善、加强我国的政府管理之外，还应大力培育和发展我国的第三部门，整合社会自治理力量和民间社会资源。包括推进国有企业、事业单位改革，发展社会中介组织、民间公益组织、基层群众自治组织，强调私人部门对公共管理的参与等。在发展基层群众自治组织时，我们要特别强调社会自治机能建设，在城市加大居民由“单位人”向“社会人”的转变，在农村则充分发挥村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的作用，发展村民自治。私人部门一般来说本不是公共管理主体，但它们是公共管理的重要资源，一旦它们通过各种公私合作方式进入公共服务领域时，也就成为公共管理主体的一部分。因此，我们也要有意识地强化私人部门的公共意识和社会服务意识。

2.中国公共管理客体

公共管理的客体也即公共管理主体所治理的对象。从公共管理的“公共性”出发，我们将公共管理的客体界定为公共事务。公共事务即公共领

域的事务，它与一定地域共同体多数成员利益普遍相关，如公共安全、公共服务、公共产品的供给。公共事务追求的是公共利益，其成本由社会共同体承担，收益由社会共同享用，因而应由按照民主原则组成的政府与其他公共组织，以“国家”、“社会”或某种组织的名义采取行动处理。公共管理将治理的对象定格在公共事务之上，就能够克服传统行政管理模式下的管理客体界限不清的弊端。反之，则容易导致公共管理主体随意干预或处置私人领域的事务，抑或是以追求“公益”为目的强迫社会“化私为公”。

公共事务是社会共同需求的产物，是公共利益的外在体现。这意味着，利益产生“事务”利益是目的，而事务的处理则是过程和手段。而利益

首先有个表达问题，没有通畅的表达渠道，是谈不到认知的。表达之后还有个汇总、融合、升华问题。利益主体的多元化决定了利益的多样化，汇总、融合、升华是非常困难的工作。很多人认为没有公共利益存在，就是对这种困难失去信心的表现。我们的任务，在于能汇总的汇总，能融合的融合，能升华的升华。实在不能的，则尽量分别满足不同人的不同需要(只要它们是正当的)

公共利益实现的困难性，决定了公共事务治理的复杂性。虽然公共管理强调对公共利益的实现，但却不是通过漠视其他群体、个体利益的方式实现的。中国公共管理体制的建设必然要求我们改变固有的管理哲学，即实现从“整体论”哲学向“总体论”哲学的转变。我们过去所奉行的是“整体论”哲学，它强调一切服从整体，把局部与部分统统看成分子与原子，看成死的没有生命力的东西，因而忽视了它的独立利益与价值。这种管理哲学不能调动局部与部分的积极性，其结果必然是缺乏效率。现在，我们要把整体论哲学改变为一种“总体论”哲学。“总体论”哲学把整体看作总体的一部分，后者对前者是包容关系，而不是把整体看成“惟一”，看成可取代个体的东西。这样，通过对总体的把握，就可以把整体利益与部分利益、局部利益、各单位利益和各个人的利益较好地结合起来。因为这种理论，把部分、局部、单位及个体都看作是有自己生命、有个别意志、有独立利益、有自我决断权力与责任的要素，整体利益与他们这些利益并不完全吻合，需要分别予以满足，而且在总体上要实现双赢。它追求的是把整体积极性、局部积极性、方面与单位积极性、个体积极性很好结合起来的机制，是一种最辨证的考虑。这两种管理哲学可分别用下列公式表达：

整体利益=各局部利益+各方面利益+各单位利益+各个体利益

总体利益=整体利益+各局部利益+各方面利益+各单位利益+各个体利益

认识到这一点，我们就可得出结论：中国公共管理的总体论哲学要求公共管理主体在治理公共事务过程中重视其他方面利益的实现，树立公共事务治理的新思维。

3.中国公共管理方法

我们怎样去实现这种全面的利益格局呢？这就要改变我们传统的管理方式与方法。管理方式与方法是联系主体与客体的有效机制，是公共利益实现的最直接手段。中国公共事务的传统管理方式，是政府垄断一切公共产品和公共服务的供给，并采取由政府统揽与直接生产的手段。这带来了一系列缺陷:政府理性或行动能力的不足，往往导致公共服务供给匮乏或治理不力；当宪政与法律体制对政府约束和监督不够时，政府权力往往滥用；公共事务客观损益的间接性，又往往滋生“搭便车”不合作等机会主义行为，导致“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”，即人们对公共事务关怀精神的缺失，等等。我们现在必须对这种种原因进行分析，寻找一种在“公私”关系正确定位基础上，恰当处理公民权利与义务、政府角色与功能、政府与公民和社会关系以及政府与市场关系的新机制、新体制，探索公共事务多元治理、多种主体合作共治的制度安排。

公共管理过程中“公共性”的凸显在带来公共管理主体、客体较大变革的同时，必然也带来管理方法的较大变革。公共管理的公共性要求革除传统行政管理的“以公谋私、暗箱操作、命令行政、假公济私”等弊端，实行一种更适应“公共性”的方法，即“以公谋公”的公共管理方法。

那么，什么是“以公谋公”的工作方法？其含义包括四个方面:第一，以公心谋公事;第二，用公开化方法谋公事;第三，靠公众谋公事;第四，决不能谋私事。所谓以公心谋公事，就是指在公共管理过程中，要求公共部门及其工作人员能够本着“利他”精神，为增加全社会的福祉而努力。“公心”即是一种“公共精神”，这种公共精神是对公共部门从业人员最基本的要求。所谓用公开化方法谋公事，即在现代公共管理过程中，应该体现现代民主的要求，保证公众的知情权，通过任务（工作内容）公开、措施公开、行为公开、结果公开，实行“阳光下的管理”“公开”方法体现了“阳光是最好的防腐剂”这一名读，它是效率和廉洁的保障。所谓靠公众谋公事，是指在公共管理过程中，要群策群力，充分发挥公众在管理中的作用。可以说当代的公共管理是处于公共事务日益膨胀的年代，管理者不必要也不可能将所有的公共事务均纳入到自己的管辖范围之内，更不可能实行“封闭管理”只有让公众参与到公共管理中，共同为自己的利益奋斗，事情才能办好。所谓决不能谋私事，是指在公共行政的过程中，公共部门及其工作人员不能打着“为公”的旗号，而谋部门或个人之私利，进而损害到全社会的福利。

公共事业管理体制的概念精选篇2

2014年公共基础知识

根据《上海市2014年考试录用公务员工作实施方案》，上海市2014年考试录用公务员专业科目笔试分为《政法》、《综合管理》、《经济管理》、《财务管理》、《信息管理》、《城市建设管理》六大类。

专业科目的考试时限为60分钟，满分50分。全部试题均为客观性试题，试题题型为单项选择题和多项选择题。务必携带的考试文具包括钢笔或圆珠笔、2B铅笔和橡皮。要求应试者必须用2B铅笔在答题卡上作答。作答在试题本上或其他位置的一律无效。

为了便于考生参加上海市2014年考试录用公务员的专业科目笔试，我们组织有关专家编写了《上海市2014年考试录用公务员专业科目考试大纲》，经上海市人事局公务员管理处同意公布。

专业科目考试不指定考试用书。考生可根据自己报考的专业科目，选择相应的考试大纲进行考前准备。

《政法》考试大纲

第一部分法律的一般原理

一．法律的概念：法律的基本特征，法律的本质，法律的要素，法律的分类，法律的作用。

二．法律的制定：立法体制，立法原则，法律的渊源，法律的效力，法律体系。

三．法律的实施：法律遵守，法律执行，法律适用，法律关系，法律解释，法律责任。

四．法律的历史发展：中国法律传统的特点，世界主要法系，法治国家。

第二部分宪法

一．宪法概述：宪法的概念，宪法的历史发展，宪法的原则，宪法监督保障制度。

二．国家的基本制度：国体，政体，选举制度，国家结构形式，国家的经济制度。

三．权利和义务：公民的基本权利，公民的基本义务。

四．国家机构：国家机构的活动原则，中央国家机关，地方国家机关，人民法院，人民检察院。

第三部分行政法

一．行政法概述：行政法的概念，行政法的渊源，行政法律关系。

二．行政主体：行政机关，公务员，行政相对人。

三．行政行为概述：行政行为的概念，行政行为的分类，行政行为成立的条件，行政行为的效力，行政行为的无效，撤销和废止。

四．几种主要的行政行为：行政立法，行政确认，行政许可，行政强制，行政处罚，行政裁决。

五．行政复议：行政复议的概念和原则，行政复议的范围，行政复议的管辖，行政复议的申请和受理。

第四部分刑法

一．刑法概述：刑法的概念，刑法的基本原则，刑法的适用范围。

二．犯罪和犯罪构成：犯罪的定义与特征，犯罪构成的要件。

三．排除犯罪性的行为：正当防卫和紧急避险。

四．故意犯罪的形态：犯罪预备，犯罪既遂，犯罪未遂，犯罪中止。

五．共同犯罪：共同犯罪的概念，共同犯罪的形式，共同犯罪人的种类及其刑事责任。

六．刑罚：刑罚的概念，刑罚的种类，量刑，数罪并罚，缓刑，减刑和假释，时效。

七．渎职罪和贪污贿赂罪

第五部分民法

一．民法概述：民法的调整对象，民法的基本原则，民事法律关系。

二．民事主体：自然人，法人，个体工商户和农村经营承包户，个人合伙，民事权利能力和民事行为能力。

公共事业管理体制的概念精选篇3

关键词：事业单位；法律化；科层式行政机关

一、引论

法律概念上的事业单位自1986年《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）颁行后而产生，而后经过了1996年《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》，以及1998年的《事业单位登记暂行条例》与2011年的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》等文件对这个制度分别进行的法律化。由于法律化进程存在的不足使得事业单位出现了概念混乱的问题，以下将通过对其法律化进程进行分段梳理，以探究问题出现的原因与事业单位制度的法律性质。

二、正文

所谓事业单位概念混乱的问题，即是指在当下存在着各种法律性质各异而统一登记为事业单位的组织体。正如方流芳教授所言“在21世纪的中国，试图用一个定义去概括事业单位的一般属性多半会犯简单化的错误，因为，事业单位的多样化和复杂性已经远远超出了任何言词定义所能够概括的极限。”①为了能够明晰事业单位制度的法律性质以及事业单位概念出现混乱的原因，首先需要对其法律化的进程作一个历史的梳理，以求能明晰事业单位概念混乱的原因以及现行法律对其所为的制度设计。为了使以下的论述更有意义，在这里首对几个相关概念的含义进行明确：首先是“科层式行政机关”，参考翁岳生先生在其所著《行政法》中对此概念在台湾法律制度背景下所为之定义，在中国现行法背景之下科层式行政机关即是指《宪法》第三章中规定的中央国家行政机关与各地方政府，民族自治区政府等代表国家表示意思，从事公共事务，具有单独法定地位之组织②；其次是“国家行政”，在本文语境中国家行政亦作直接行政理解，是指由国家机关直接来执行行政事务的行政组织形式③。以下，本文将事业单位制度发展的历史过程分为四个阶段分别进行梳理。

阶段一、事业单位制度的起源

事业单位制度的前身是20世纪60年代中国的特有的单位制度。当时的事业单位是单位制的一个部分，其与科层式国家行政机关一起被纳入“机构编制管理”，是公有制下从事促进社会福利，提供社会公共服务的组织形式，其经费主要来源于财政拨款。事业单位的法律概念是在《民法通则》制定后与事业单位法人同时出现的。④从这个制度名称的语词选择上来看，由于此制度在诞生之初，属于我国特有行政组织形式——单位制的一个部分，因此“单位”一词表现了其设立主体，资金来源以及管理机制等组织结构的信息；而所谓“事业”一词，就其设立目的来看，其设立自始至今皆是为了提供教育，卫生，文化，科研等专门的公共服务，所以“事业”一词应是指称其所从事之特定业务范围。其也正是因此得与当时的科层式行政机关区别开来，在当时的中国，一个只有行政职能而不提供公共服务的机构不会作为事业单位设立⑤。综上，事业单位在起源上就与公共行政有着莫大的关系，其前身系科层式行政机关的组成部分，其最初的制度设计的工具价值系为社会提供特定的公共服务。

阶段二：1986年《民法通则》与事业单位法人制度

《民法通则》出现后将原有的提供社会服务的单位组织改为事业单位法人，但其对这个制度的规制也仅限于其第五十条一个条文。其第五十条规定：“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。”由上述法条可知，《民法通则》对于事业单位制度的规定也限于法人资格的登记程序，对于其法律性质，设计目的，事业单位制度与事业单位法人制度的关系（即是否存在非法人组织形式的事业单位）等均未提及。《民法通则》对法人进行分类的标准采用的是所谓的“职能主义”，即根据法人所执行的社会职能不同来将其划分不为同种类⑥。做出此项判断的理由是《民法通则》所设计的分类制度与国务院“编制管理”核定的机构分类是一致的（参见1963年的《关于编制管理的暂行规定》）。据此可知事业单位法人不能执行机关法人，企业法人，与社会团体法人的社会职能，不然《民法通则》的法人分类就事业单位这一子项的设定而言将归于无意义。虽然，《民法通则》设计的四类法人制度都是针对民事法律关系而言，即只承认这四类主体在民事关系中的法人地位。⑦但是这种法律设计却从法律的层面肯定了一个命题，即事业单位的所履行的社会职能既区别于科层式国家机关（机关法人）也区别于普通的民事主体（企业法人，社会团体法人）。

阶段三：1996年《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》与事业单位的“三分法”

1996年，中共中央与国务院通过了一个名为《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的文件。在这部文件中，当时中国社会存在的事业单位按其实际承担的社会职能被划分为了三类：承担行政管理职能的事业单位，从事生产经营活动的事业单位，以及从事提供特定公共服务（教育，科技，文化，卫生）的事业单位。以下将对这“三种”事业单位分别进行介绍。

首先是承担行政管理职能的事业单位，即做成行政决策，与科层式行政机关无差别的事业单位。如20世纪90年代设立的中国证券监督与管理委员会，中国银行监督与管理委员会，中国保险业监督与管理委员会等组织体。虽然其登记为了事业单位，但却拥有行业准入批准权亦即行政许可决定权这样重要的行政管理权力。就这一类事业单位所行使的权力的性质以及在行使权力时所处的法律地位来说，其与科层式国家行政机关并无差别。

第二种类型是从事生产经营活动的事业单位，即一个事业单位同时又是一个拥有若干上市公司的控股公司。如，北京大学，清华大学等公立大学，其同时亦是一些上市公司的发起人与大股东。

第三种类型是从事提供特定公共服务（教育，科技，文化，卫生）的事业单位。这一类事业单位是最符合事业单位制度设计初衷的。这一类事业单位包括公立教育机构如清华等公立大学，公立医疗机构如协和医院等公立非营利性医院，国家研究机构如中国科学研究院等部级研究院。

然而，这种所谓的“三分法”并非是从法律的视角出发对法律主体制度所为的构建，而是就事实上存在的登记为事业单位的组织体根据其承担的不同社会职能而进行的归类。从这部文件对当时中国社会存在的事业单位所进行的分类就可以窥见事业单位这一法律概念的混乱状况，三种法律性质，制度价值完全相迥异的组织体被归在同一个主体制度中。由此也可以看到，因为当时唯一对事业单位制度有所涉及的法律《民法通则》未对事业单位制度做出实体性的规制，以至于其成为了一个无所不包的开放性制度，成为了地方应对中央政策的政治手段以及部分个人运用国有财产牟取经济私利的工具。

阶段四：1998年的《事业单位登记暂行条例》与2011年的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》

《事业单位登记暂行条例》这部法律文件，从法律外观上而言，仅为一部纯粹程序性的行政法规。然而这部由人大常委会授权国务院制定的准法律位阶的法律文件对关于事业单位制度所涉及的基本实体问题做出了较为详细的规定。其第二条与第三条对事业单位的法律性质进行了规定，并且首次明晰了事业单位制度与事业单位法人制度的关系，第十五条则明确了事业单位的非营利性质。其第二条规定“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织···”其第三条规定“事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门（以下统称审批机关）批准成立后，应当依照本条例的规定登记或者备案。事业单位应当具备法人条件。”其第十五条规定“事业单位开展活动，按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于符合其宗旨和业务范围的活动······”从上述法条可知，事业单位必然具有法人主体资格，而其性质为国家利用国有财产创设的，提供特定公共服务的非营利性法人组织，即事业单位法人制度与事业单位制度是同一概念。

然则在2011年国务院的一个国务院规范性文件《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中，国务院对事实上登记为事业单位法人之组织体的法律性质的认定上又采用了1996年《意见》中的“三分法”。可以很直观地比较得出，三分法的“事业单位”的概念已经超出了《事业单位登记暂行条例》中对事业单位法律性质的规定，但这个冲突却不是制度之间的冲突，而是制度与社会事实之间的冲突，因为“三分法”是对组织体所做的事实上的归类，而非一种立法层面上所做的制度设计。这种冲突表明，《事业单位登记暂行条例》虽然对事业单位制度的法律性质进行了规制，但仍没能解决这个制度所存在的问题。

在完成对事业单位制度的历史梳理后，可以总结得到两个命题即（一）事业单位概念混乱的原因在于，在事业单位制度法律化进程之中，始终没有法律根据这种制度的特点对其进行清晰与准确的定性；（二）在现行法律的设计中，事业单位被定义为利用国有财产创设的，提供特定公共服务的非营利性法人组织。

注 释：

①参见方流芳：《从法律角度看中国事业单位改革——事业单位“法人化”批判》，载《比较法研究》，2007年第3期，第2页.

②参见翁岳生：《行政法2000》，中国法制出版社，2006年版，第308页.

③同注2引书，第37页.

④同注1，第3页.

⑤同注1，第4页.

公共事业管理体制的概念精选篇4

论文摘要：知识产权法上的“公共利益”概念在功能上可以分为否定性功能、积极性功能和惩罚性功能。“公共利益”概念的内涵无立法规定，须借助于学理解释，它的内容涵盖了政治、经济以及公共道德等诸多方面。我国现行知识产权法在使用“公共利益”概念方面，还存在非一致性缺陷，需要通过修订立法予以克服。 论文关键词：知识产权法；公共利益；解释 在我国的知识产权法中，“公共利益”是一个非常重要的概念。但是，对于这个概念的内涵及功能，学界至今尚无系统的论述。本文试图对知识产权法上的“公共利益”概念做一较全面的探讨，以期抛砖引玉，并求教于各位方家。 一、知识产权法中“公共利益”概念的类型和功能 （一）知识产权法中“公共利益”概念的类型 “公共利益”这个概念在知识产权法中出现的频率较高，尤其是在著作权法和专利法中，兹举其要者如下。 （1）《著作权法》第四条规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。 《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 （3）《著作权法实施条例》第三十六条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，著作权行政管理部门可以处非法经营额3倍以下的罚款；非法经营额难以计算的，可以处10万元以下的罚款”。 （4）《著作权法实施条例》第三十七条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处”。 （5）《计算机软件保护条例》第二十四条规定，“除《中华人民共和国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任”。 （6）《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 （7）《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所 有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。 （8）《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。 知识产权法中的“公共利益”概念按其所处的位置不同，可以被分为两类： （1）总则性“公共利益”概念。所谓总则性“公共利益”概念都分布在知识产权法的总则部分，例如《著作权法》第四条、《专利法》第五条都属于这一类。总则性“公共利益”概念并非具体的法律规范的构成部分，政策宣示的意味较浓，其内容最为抽象。 非总则性“公共利益”概念。知识产权法上绝大多数的“公共利益”概念分布在知识产权法总则以外的其它条文当中。非总则性“公共利益”概念大多数属于法律规范的构成部分。 （二）知识产权法中“公共利益”条款的功能 无论是总则性“公共利益”概念还是非总则性的“公共利益”概念，都具有十分重要的功能。具体而言，知识产权法上的公共利益条款具有以下几方面的功能。 1.消极性或否定性功能 知识产权法中公共利益条款的消极功能或否定功能的发挥，将会使不符合公共利益要求的知识产权行为不能够发生行为人所希望的法律效果。如《著作权法》第四条第二款规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。在该规定中，“公共利益”与“宪法和法律”并列，同时作为限制著作权人行使权利的标准，也就是说，著作权人行使著作权时，若“损害公共利益”会产生与“违反宪法与法律”相同的后果。再如《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。根据该条规定，即使某人的发明创造具有新颖性、创造性和实用性，如果妨害公共利益，也不会获得专利权。 2.积极性功能 在知识产权法中，有些公共利益条款是以一种积极的指引形态存在的，它们一般作为构成某些知识产权行为的积极条件而发挥作用。例如《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。在这里，公共利益成了构成指定使用的重要条件。又如《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。根据该条的规定，公共利益是构成强制许可的一项条件。 知识产权之所以具有上述积极性功能，乃是由其本身特性决定的。知识产权作为一种民事权利，其保护对象是智力成果，这种成果是在人类 已有成果基础上的进一步发展，本身就曾得益于社会，因此为了社会公共利益对其做出适当限制，乃是情理之中的事情。另外，法律保护的目的在于激发和促进新成果的产生和使智力成果得以实际利用，如果过分强调知识产权人的利益，就会阻碍智力成果的传播和使用，为此，需要对知识产权做一定的限制，包括对财产权的时间限制和对知识产权权利效力的限制。“对知识产权权利效力的限制是指为了国家或公共的利益，行使了法律规定通常属于权利人才能行使的权利，这种行为依法不属于侵权行为”（211）。 3.惩罚性功能 知识产权法中公共利益条款的惩罚功能是指将违反公共利益要求作为引起法律责任的条件。例如《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在这个条文中，损害公共利益是构成著作权行政责任，使著作权人受行政处罚的必备条件。 二、知识产权法中“公共利益”概念的内涵 虽然我国知识产权的各种立法高频率地使用了“公共利益”概念，但是，考察各种立法，我们找不到关于“公共利益”的具体解释。这无疑是立法者的一种有意安排，以便保持知识产权法在适用上的适度弹性，使法律更好地适应变化中的具体社会情境。然而，在理论上，我们必须对这个概念的内涵进行研究，以便能够为知识产权法的执行者提供有效的指引和规范。 对于“公共利益”或者类似概念的解说，在法哲学领域已经有所涉及。美国学者埃德加·博登海默曾经为确定共同福利或公共福利这类基本概念的内容和范围指出了一些基本原则。他认为，共同福利或公共福利不能被认为是个人欲望和要求的总和，同时，“我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策决定”。（298）另一位美国学者庞德也曾将法律秩序所应保护的利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，并且对公共利益进行了界定，他所提出的公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望（141）。 这些论述对于我们理解反垄断法上的“公共利益”概念的内涵无疑具有重要的基础作用。 不过，只靠法哲学的解释，我们还不能具体地把握知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，还有待到更近的法律领域中去寻找答案。 在现代法律体系中，尽管人们也承认知识产权法的独特性，但是大多将其放在民法体系当中，因为知识产权的制度框架与民法一样是以规范平等主体的活动为基础展开的。基于这种认识，我们要想探讨知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，首先还得向传统民法理论寻求依据。 在各国民法中，存在大量的包含“公共利益”或近似概念的条款。我国《民法通则》有两处直接使用了“社会公共利益”的措辞：其一是该法第7条规定，“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”，其二是第58条规定，“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的……”。1964年《苏俄民法典》也曾在第49条规定，“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效”。在资本主义国家的民法中，与此相近的用语较多情况下是“公共秩序”“善良风俗”等词。如《法国民法典》使用了“公共秩序和善良风俗”的用语。其后的《德国民法典 》第138条规定，“（1）违反善良风俗的行为无效……”；《日本民法典》第90条规定，“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效”……等等。但各国民事立法并没有对“社会公共利益”“公共秩序”及“善良风俗”等概念做出解释。在民法对此类概念的理解全赖司法实践和学理上的解释。 在西方国家，理论界有时将“公共秩序”和“善良风俗”，统称为“公序良俗”。按照法国判例法的观点，公共秩序分为政治的公序和经济的公序。政治的公序为传统的公序，包括关于国家的公序、家庭的公序及道德的公序；经济的公序为现代的公序，分为指导的公序和保护的公序。日本学者也将公共秩序分为宪法秩序、刑法秩序、家庭法秩序等.关于善良风俗，各国立法也未见阐述。法国审判实践往往将善良风俗与道德准则相联系；德国民法理论和司法实践中也以“社会道德学说”作为对善良风俗的最新解释。（281） 从纵向发展来看，在很长一段时期内，公序良俗基本上是以保护社会主要组织即国家和家庭为目的，因而被称为政治上的公序。直到二战结束以来，公序良俗才被赋予更广泛的含义，在传统的政治公序之外，加上了经济的公序。经济的公序又被分为指导的公序和保护的公序两类，前者是统制型经济的产物，旨在从私人契约关系中排除违反国家经济政策的成分，后者是指保护劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的公序。（70） 社会主义国家使用的“社会公共利益”或“社会利益”等概念被关注得较少，其含义尤感含糊。不过，按照民法学界的通行观点，“社会公共利益”在内涵和作用方面与西方国家民法中的“公序良俗”概念大体上是相当的。（71） 我们可以上述论述为基础来确定知识产权法上的“公共利益”的基本内涵。笔者认为，要正确理解知识产权法中“公共利益”概念的内涵，至少要把握以下两点： （1）知识产权法中的“公共利益”的含义既是开放的，又是有限制的。其开放性在于，对于这个概念的理解并没有确定的答案，其具体含义不仅包罗广泛，而且还随着具体情境的不同而有所变动。其限制性在于，对“公共利益”概念的理解存在某种基本的社会认同，它并不认可无限任意的理解。 知识产权法中的“公共利益”的含义既有政治和道德性内容，也有经济性内容。政治和道德性内容包含了从国家利益、婚姻家庭道德规范到法律法规的普遍原则要求等一系列的具体意义；经济性内容则包括对社会整体经济的保护和市场秩序的维持，对劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的尊重，等等。 三、我国现行知识产权法“公共利益”概念的完善 尽管“公共利益”概念在我国知识产权法中占据着十分重要的地位，然而，勿庸讳言，相关立法在使用“公共利益”概念方面还存在一些不足，需要进一步予以完善。其中，最主要的是知识产权法使用“公共利益”概念的非一致性问题。 从法理上分析，知识产权法的诸种立法之间具有内在的协调性要求，著作权法、专利法和商标法在使用共通概念上应该保持一致。然而，在我国现行立法 中，对于“公共利益”概念的使用，三部基本知识产权法之间还存在较严重的非一致性。 依《著作权法》第四条之规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”，可见，我国《著作权法》将“公共利益”与“宪法和法律”并列，认同了“社会公德”包含在“公共利益”概念中的理念。而依《专利法》第五条之规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”，很明显，这里将“社会公德”与“公共利益”并列，显示出立法者认同的是“公共利益”不包含“社会公德”的立场。由此可见，相关立法对“公共利益”概念的理解存在较大差异。尤其是对“公共利益”概念内容的理解。如果我们将“公共利益”概念理解为包含社会公德，那么它所包含的内容就包括政治、经济和道德诸方面，而如果我们将社会公德内容剔除出“公共利益”概念，那么，“公共利益”概念将仅包含政治和经济内容。 上述非一致性不应当被看做是一个无关紧要的问题。它不仅有损立法本身的严谨程度，而且由于“公共利益”概念在知识产权法上的重要地位，也由于对于“公共利益”概念的理解在很大程度上依赖于执法者的自由裁量，“公共利益”概念的这种非一致性会造成知识产权法适用上的消极后果。 要消除这种非一致性缺陷，须通过修订法律来实现。我们应以前述对“公共利益”概念的通常理解为基础，将知识产权法上“公共利益”概念的使用统一起来。这主要牵涉到修改《专利法》第五条，将该条的现有规定“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”修改为“对违反国家法律或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 参考文献： 刘春田。知识产权法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1995。 E·博登海默。法理学———法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987。 梁彗星。市场经济与公序良俗原则[A].民商法论丛（第1卷）[C].北京：法律出版社，1994。 徐国建。德国民法总论[M].北京：经济科学出版社，1993。 李双元，温世扬。比较民法学[M].武汉：武汉大学出版社，1998。 李国海

公共事业管理体制的概念精选篇5

[关键词]合作治理；服务型政府；非政府组织；公共服务

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05009907

在社会科学的学科概念体系中，治理概念被运用于全球治理、国家治理、地方治理、城市治理、公司治理乃至大学治理等诸多领域。治理概念的广泛运用一方面说明治理理论具有极强的解释力和科学价值，另一方面也说明治理概念理解的多样化和模糊性，以至于寻找一个统一的“治理”概念具有一定的挑战性。“治理只是晚近方才进入社会科学的标准英语词汇之内，并且在不同的外行圈子里成为‘时髦词语’的。即便现在，它在社会科学界的用法仍然常常是‘前理论式的’，而且莫衷一是；外行的用法同样是多种多样，相互矛盾。”[1]因此，对治理概念的澄清与定义既有利于治理理论的广泛运用，也有利于政治学、公共管理学、经济学等社会科学的进一步发展。特别是在我国进一步深化改革、建设服务型政府的关键时期，重新梳理治理概念的定义与内涵具有一定的现实意义和学术价值。基于此，本文在回顾不同理论视野下治理概念的基础上，尝试从服务型政府理论视角对治理概念进行新的认识和解读。

一、经典治理定义：

来自全球治理委员会的观点治理概念的广泛传播与世界银行等国际组织对治理的重视与运用有关，世界银行提出的治理概念对治理理论的传播和治理概念的形成有较大的影响。世界银行的治理概念主要是针对发展中国家出现的“治理危机”而提出的，其核心内容是实现良好治理，即达到自由、平等、尊重人权、司法独立、政府清廉、自由市场、选举民主、扩大和鼓励私营经济的管理状态。譬如，世界银行在1989年《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续发展》的报告中用“治理危机”形容非洲政治经济社会发展状况，在此基础上世界银行提出了自己的治理框架以促进非洲等发展中国家政治和经济改革；同时，联合国等国际组织也对欠发达国家和地区提出了发展市场经济、实行自由贸易、推行经济社会改革等“善治”的标准，作为国际援助和债务减免的前提条件。显然，世界银行等机构所谓的“治理”实质是推行西方发达国家的价值观和政治制度，将资本主义的政治、经济和社会制度移植到发展中国家，使发展中国家实行经济的自由化和市场化、政治的民主化和社会的自治化。通过“治理”这样一个中性的词汇，世界银行等国际组织能够实现治理理论的传播和实施，同时也促使治理概念内涵进一步拓展和深化。

在各种关于治理的概念定义中，联合国下属机构成立的“全球治理委员会”对治理的界定较为经典和权威。在《我们的全球伙伴关系》报告中，全球治理委员会认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它使相互冲突的、不同的利益得以调和同时采取共同行动的连续的过程[2]。显然，全球治理委员会的治理概念不同于世界银行的观点。这个治理概念具有三个特点。一是制度设计的非规则导向。全球治理委员会认为治理并非强调制度约束，而是重视符合人们利益、基于公众同意的各种正式或非正式的制度安排。二是治理的协调导向。治理不是强调一种控制导向，强制性的权力在治理中没有发展的空间，治理更多的是参与主体协商的结果。三是治理的主体是由多元化的主体构成。治理主体既可以是政府等公共部门，也包括非政府组织、私营组织。多元主体的共同参与是治理的重要特征。概言之，治理是一种不同于传统统治型的管理方式，它追求在主体、制度、方式和过程等诸多方面实现管理的创新。正因如此，治理概念才为各学科所关注且不同学者对治理概念进行不同视角的分析。

二、治理概念的多重解读治理概念自产生以来，不同学者从不同的视角对其进行了分析，其含义不仅突破了原初治理的含义，同时与经典的治理含义有所不同。目前比较有影响的概念分析主要来自于政治学、公共管理学、经济学等学科对治理概念的解读。

（一）政治学视角下的治理概念：来自多元主义和社团主义的观点

从政治学的视角出发，治理意味着治理主体的多元化与公共权力的分散化，它意味着国家与社会的合作，同时意味着不同治理主体围绕共同目标要进行协商与合作。一方面，治理主体的多元化在本质上是一种多元主义的观点，多元主义着重强调多元主体间的竞争，主张通过政治结构的分化实现政治权力的分散化，不同政治与社会团体在政治和社会领域进行竞争，从而防止国家权力的滥用和对社会权利的侵犯，达到国家与社会的均衡[3]（P261）。库伊曼等人认为，治理概念所强调的是，存在这样一个没有外部强力支配的结构和秩序，其功能的发挥有赖于多种彼此之间发生联系的不同行为者之间的互动[4]（P64）。格里・斯托克则指出，治理就是挑战按照正式制度与宪法去理解政治体制的传统统治方式，治理实际上促使人们注意到志愿组织和私营部门日益卷入公共服务供给和参与战略决策这一现实，治理强调来自于政府部门，但又不限于政府的多种行动者与社会公共部门[5]。另一方面，治理强调多元主体的合作，这实际上是一种基于社团主义的观点。社团主义又名法团主义、统合主义等，它主要强调国家与社会的合作，通过公民社会组织与国家的合作把社会利益统合到国家的决策结构中来。合作主义能够使分散的利益有序组织起来，参与到公共政策的制定过程中去，同时通过制度化的参与使国家权力获得合法性和控制权[6]（P7）。治理是基于这样一种共识：现代社会变得极其复杂，它是由各自独立而又不同的子系统组成，这些社会部门组织起来，制定自己的标准，保护自己的资源[7]，在此基础上实现国家与社会的合作。与传统的统治相比，现代治理则是一个权力双向良性互动的过程，公共事务的有效管理更加需要公民社会与政府之间的有效合作与良性互动[8]。从以上分析可以看出，治理显然试图融合多元主义和社团主义的观点，既突出公民社会对国家和政府的制约和竞争作用，同时更强调二者的合作，以解决纯粹一元化治理所产生的治理失效。

从政治理论的视角理解治理，其内涵包括四点。其一，治理突出民主和自治的价值。治理在一定意义上是对民主理论的扬弃，它强化了民主的价值，提倡公民及公民组织对政治生活的参与。治理在一定程度上摆脱了现代政治设计所造成的精英政治的弊端。治理兴起的原因之一是公民社会的兴起，治理的题中之义包括一个成熟的、自治的公民社会，公民社会的自治对于治理具有重要价值。所以罗茨认为，治理意味着统治过程、统治条件乃至统治的涵义业已发生了改变，在一定意义上，治理实际上是一种自主治理网络和组织间的网络[9]。其二，治理强调政治权力的下移和权力运行的双向性。与传统的统治不同，政府不再是权力的唯一来源，非政府组织、私营组织同样会成为权力的来源。无论是公共机构还是非政府组织等社会组织，只要得到同一层面参与者的认可，都能成为这一网络的权力中心，因此，治理不但意味着权力的分散化，而且也表示权力自下而上运行的可能性。其三，治理突出制度的合法性。治理不但重视正式制度的安排，更注重那些基于参与者接受认可的非正式制度的安排。治理强调的是制度的合法性，只有制度建立在沟通协调与广泛认可的基础上，才能发挥它应有的作用。其四，治理意味主体的多中心化。本茨认为，治理通常表示一种不存在权威决策的集体行动，它包含政策制定中的公共部门和私人部门广泛的合作，也包括社会部门的自主管理[10]（P323）。简言之，治理在本质上是多中心主体的共同治理，它通过多元主体的优势互补，力图最大限度地实现公共利益。

（二）新公共管理视角下的治理概念：来自管理主义的解读

从新公共管理的视角出发，治理是指把市场的竞争激励机制与商业部门的管理方法或手段引入政府行政和公共服务提供机制之中。一方面，新公共管理主张引入竞争机制，用市场的力量来改造政府。在公共服务的供给中，引入私营部门、非政府组织等主体，促使不同主体之间进行竞争以缩小政府规模和提高公共服务供给效率。另一方面，新公共管理信奉管理主义哲学，主张管理就是管理，它认为管理主义既适用于私营部门，同样也能够在公共部门发挥功效。波利特认为，新公共管理实际上是把古典泰勒主义所强调的管理原则运用到公共行政领域，即把商业部门的管理理念、方法和技术移植和应用到公共部门之中，以实现公共部门的再造[11]（P57）。在奥斯本看来，治理就是使政府变得更加有效而对政府的重塑过程，是用企业家精神来改革或重新塑造政府，即把企业管理的精髓应用到公共部门，通过改变政府部门的管理模式和机制，实现提高政府效能的目的[12]（P36）。

显然，在新公共管理视野下，治理的内涵迥异于政治学视角的解读。其一，新公共管理视野下的治理具有鲜明的效率至上价值取向。这种效率取向体现在行政改革以经济、效率和效益为追求目标。无论是在公共服务上引入多元竞争主体，还是在管理手段上引入绩效评估，新公共管理的主要目标是提高政府效率和公共服务的质量。其二，治理意味着打破公共官僚制对公共事务的垄断。新公共管理主张在公私部门之间展开竞争，以提高公共服务的效率和缩小政府的规模[13]。因而，非政府组织和私营部门等非公共官僚制机构也成为公共服务的提供主体之一，同时，改革中产生的执行机构和半自治机构也突破了传统官僚制的形态。概言之，治理包含着打破公共官僚体制，从而形成公共管理主体多元化格局的内涵。其三，以“任务驱动”的政府代替“规章驱动”的政府。奥斯本认为政府部门往往被大量的规章制度和预算程序所束缚，企业家政府是有使命感的政府，应该摆脱各种繁文缛节的束缚，授予管理者自主管理的权力，建立一种任务导向的政府[12]（P9099）。与政治学视角下强调制度的合法性不同，新公共管理更加强调去规则化取向。其四，注重管理手段的多样化。与传统官僚制使用行政手段和公权力提供公共服务不同，新公共管理更注重多种管理手段的运用。在公共服务提供方面，用合同竞争外包取代政府内部垄断供给行为；通过绩效评估等管理手段实现对公共管理的结果管理，纠正传统官僚制重投入而效率低下的弊端；在提供公共服务中引入“公民”，注重消费者导向，给公民选择公共服务提供者的权力，增加政府对公民的回应性。

（三）经济学视角下的治理：来自新政治经济学的分析

经济学视角下，治理意味着打破政府在公共物品供给中的垄断，在制度安排上引入自主治理和多中心治理体制，实现公共决策的民主化和公共服务供给的多元化。在罗茨看来，新政治经济学的治理是不同经济行为主体之间相互协同与连续互动的政治经济过程，它以批判的视角和工具论的方法来分析解决治理中的协调问题，检验与分析了政府经济管理中市民社会、政府、市场之间日益模糊的界限与关系[14]（P5490）。具体而言，治理主张在政府决策、公共服务和公共物品供给中引入竞争机制、自主治理和多中心治理体制。公共选择理论学者认为，由于政府官僚制的垄断地位、激励机制的缺位、政府的自利倾向和监督信息的不对称等，往往存在政府失灵现象。而治理政府失灵的根本措施是打破公共部门的垄断，以市场机制对政府进行改造，在政府中引入竞争机制进行公共服务的市场化改革等。同样，有学者主张治理表示在公共物品供给与管理中采用自主治理和多中心治理等新的制度安排。奥斯特罗姆认为，对于公共池塘等公共物品，由于存在集体行动的困境、公地悲剧和囚徒困境等问题，所以，无论是私有化或国有化措施都不是理想的解决方案，在政府和市场之外实际上还存在着新的治理模式，即公共池塘资源的拥有者们能够以一种自组织的形式进行自主治理。大量案例表明，在遵从清晰界定边界、建立明确权利义务的规则、构建科学的冲突解决机制、实行分级制裁、设立积极监督制度等原则进行自主治理的情况下，公共池塘资源制度设计较为有效[15]（P108）。虽然这些原则并不能必然导致更加复杂问题的有效解决，但的确能使集体行动和监督问题将更加容易和有效[16]（P267）。对于基础设施等公共物品，奥斯特罗姆认为，集权体制和分权体制这两种单中心制度安排都有其无法克服的弊端，因而应该采用一种多中心的制度安排。多中心治理主张在公共管理中使用分层次、分级别、多步骤的多元制度安排，倡导国家、市场和非政府组织等社会组织在公共事务的管理上实现沟通与合作。多中心治理以社群组织自发秩序形成的自主治理结构为基础，形成多中心的、多层级政府的权力安排制度体系，从而最大限度地克服集体行动的机会主义行为，实现公共事务的可持续发展和公共利益的实现[17]。从以上分析可以看出，自主治理的社群组织、多中心的治理主体、竞争机制的引入等是新政治经济学视野下治理的主要构成元素。概言之，新政治经济学通过引入多中心的制度安排和竞争机制，实现公共事务治理的制度优化。

（四）其他视角下的治理分析

除上述视角之外，也有学者从社会资本和公司治理的视角来审视治理。从社会资本的视角看，社会资本的积累与再生产是治理的重要前提，良好的治理必须以社会信任、社会网络和社会规范的重建为基础。在社会资本理论的代表人物科尔曼等人看来，社会资本具有公共物品的性质，在一定意义上，社会资本不仅对社会个体有利，而且有利于摆脱集体行动的困境。社会资本是个体或群体共有的一种社会结构性资源，它主要蕴涵于人际关系和社会结构之中。“与社会结构的特征一样，社会资本对其受益者而言，不是一种私有财产”，社会资本“这种社会结构不仅使积极参与建立规范的受益，而且使处于相应结构中的所有人受益”[18]（P369）。帕特南也认为，社会资本是一种公共物品，它来源于社会团体在本质上是国家的财产。社会资本不仅能够促进公共利益的实现，而且能够有效预防社会成员自利和欺诈等机会主义行为，高社会资本累积能够对经济发展和政府效能有积极的促进作用[19]（P133134）。因此，社会资本理论下的治理意味着鼓励人民参与各种公民社团组织，在此基础上建立良好社会信任关系、规范体系和公民参与网络，从而最大限度地促进政治经济的和谐发展。

此外，也有学者从公司治理的角度理解治理。公司治理主要是指管理、控制和监督企业运行的一种管理制度，它从微观和个体视角对私营部门的组织管理进行分析。

三、治理概念再解读：基于服务行政的视角以上不同学者关于治理的定义有两个基本特点：一是基于西方国家的政治经济背景下对治理进行概念分析；二是从各自的学科视角对治理进行理论阐释。但西方国家在治理理论上的话语霸权和全球治理强势推行，“其危险在于，削弱国家和政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持”[2]。因此，对于治理概念，有必要对其进行批判分析，基于我国的国情，用本土理论对其分析解读。由于服务型政府理论是我国学者基于我国改革实践和风险社会的时代而进行的理论创新，而且党的十报告明确指出，我国行政体制改革的方向是要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，所以有必要用服务型政府理论对治理进行阐释和分析。

张康之认为，根据人类社会的历史发展进程，社会治理模式分为农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业社会的服务行政。统治行政是以权治为主要特征的治理模式，管理行政是以法治为主要特征的治理模式。在工业社会低度不确定性和低度复杂性的社会现实面前，管理行政能够发挥有效的社会治理作用；但是，当高度不确定性和高度复杂性的后工业社会来临之际，管理行政面临着失效的风险，取而代之的是服务行政。因此，基于服务型政府理论，笔者对治理做出以下解读与诠释：治理在本质上是属于合作治理，它是指在后工业社会的背景下，多元治理主体在服务价值指引下，通过制度创新和组织创新而产生的一种合作行为。具体而言，服务型政府视角下的治理具有五点内涵。

第一，后工业社会是合作治理产生的时代背景。自20世纪后半叶以来，人类开始步入后工业社会。后工业社会的概念是美国学者丹尼尔・贝尔在《“后工业社会”的来临》中提出的。贝尔认为，后工业社会的中轴是知识，一切都是依据知识建构起来，其主要目标是指导和管理创新和改革，这些同时却又创造新的结构和社会关系。诚然，贝尔对后工业社会的预测是对的，不过，后工业社会所表现出来的特征已经超过了贝尔的预测。后工业社会不但在经济结构上表现为服务型经济，理论知识成为创新的源头和决策的依据，而且由于社会的快速发展，后工业社会表现出不同于工业社会的特点，即社会变得高度复杂和高度不确定了。在后工业社会，一方面人们的社会需求在数量上和质量上都极大地增长了；另一方面，由于社会的快速发展，社会的高度复杂性同时表现为危机事件的频发、各种突发事件层出不穷，这两方面都导致以控制为导向和注重以单一主体即政府为管理中心的管理型社会治理的失效。因此，社会治理迫切需要引入新的治理模式，这种治理模式必须与后工业社会高度复杂性的特点相适应，这种社会治理模式便是服务型社会治理模式，即它本质上是多元主体的合作治理。

第二，非政府组织等多元主体成为合作治理的主体。后工业社会的来临导致单一主体治理的失效，因此需要引入新的社会治理主体。俞可平注意到，治理实践及治理理论的兴起，其现实背景之一是公民社会的兴起，正是由于非政府组织等公民社会的兴起，才导致政府统治的消解和善治的产生[2]。实际上，“在某种意义上，非政府组织的出现催生了新型的社会治理模式，即催生了一种不同于工业社会治理模式的后工业社会治理模式”[20]（P59）。非政府组织的出现打破了政府作为单一治理主体的垄断地位，非政府组织在多个领域表现出了治理的功能。非政府组织的治理功能体现在它能够提供丰富多样、具有个性化的公共物品或公共服务。非政府组织是一种社会的自治力量，来自于基层，一方面，它能够敏锐地感受到公民的各种需求，另一方面，它能够提供更加多样化的服务。因此，非政府组织能在社会治理领域与政府一道成为社会治理的主体。而且，非政府组织与政府在社会治理中属于一种平等的合作关系，而非一种层级节制或辅助协作关系。在这种合作关系中，政府与非政府组织之间的分工体现在非政府组织主要提供那些与居民密切相关的公共物品，而政府的主要职能则是服务，更确切地说，政府主要负责那些公共政策输出的功能。必须指出的是，这种合作关系的真正建立是有条件的，它不能建立在权力意志或法的精神之上，非政府组织与政府的合作只有建立在服务价值和伦理精神之上，才能够得到真正的实现。

第三，合作治理要以服务价值为基础和突出道德取向。管理型政府的行政运行体制主要来源于马克斯・韦伯的“官僚制”组织[21]。管理行政在组织设计上采取韦伯的科层官僚制，所以管理型政府是以效率价值为导向的社会治理模式，而且管理行政只有把效率价值作为主要价值它才能拥有存在的合理性；但在另一方面，现代民主政治制度的设计使得公平和公正价值也成为管理行政追求的重要价值，管理行政只有把公平价值作为其追求的重要价值，才能获得政治合法性。在管理行政的价值体系中，“公平是管理型社会治理模式的实体性价值，而效率则是作为目标追求而存在的，是过程性价值。”[22]因此，在管理型社会治理模式中是存在价值冲突的，公平价值与效率价值的冲突始终是管理行政无法解决的矛盾。在一定意义上，西方国家行政改革和治理的兴起就是为了解决公平价值与效率价值的冲突问题。实际上，管理行政价值上的冲突只有在新的社会治理模式构建中才能取得，即只有建构起服务行政的社会治理模式，把服务价值作为治理的中心价值，公平与效率二者的矛盾才能解决。所以，治理需要以服务价值作为中心价值，而公平和效率价值则作为次生性的价值，这样才能实现治理模式的彻底变革。在服务行政中，服务价值的实现主要通过公共管理者，即把公共管理者作为服务价值的实现主体。作为服务价值的承载者，公共管理者在其公共管理活动中系统地将服务价值加以实现。但另一方面，服务价值也必须体现在制度设计中，即在治理中实行一种不同于法治的德治。

第四，治理在制度设计上要突出德治。管理型政府在制度设计上表现为重视法治，这与它在组织上以官僚制为主要组织形式有关。韦伯认为，从技术观点来分析，这种注重规则和控制导向的官僚制组织能够最大程度地实现组织的效率，所以官僚制组织能够实现对人的控制，它是实现对人的控制的必要手段，而且在稳定性、准确性等方面，官僚制组织比其他组织都要优越[23]（P38）。的确，官僚制由于其稳定和高效率的特点确实在工业社会取得了巨大的成绩，但是，当高度复杂的后工业社会来临时，官僚制的稳定性和规则导向不但不能适应风险社会现实的需要，反而因其反应迟缓、规模巨大，已经成为有效治理的阻碍因素。正因如此，在奥斯本看来，“20世纪30和40年代设计出的官僚体系，中央集权、层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转”[11]（P13）。因此，新公共管理运动将放松规制作为改革管理行政的主要措施。但实际上，仅把放松规制作为改革官僚制的措施是不够的，因为，如果没有摆脱管理行政的思维，过度规制化的取向仍然会出现。解决这种困境的主要出路在于建立一种德制的制度安排，即把法治和德治结合起来，使公共行政的制度道德化。“公共行政制度道德化和程序道德化的基本内涵在于，通过制度和程序的途径把组织成员塑造成自主的个体，赋予他既对组织负责又同时对公众负责的能力和地位。”[24]也就是说，通过一种道德化的制度设计，使公共管理者具有道德自主性，在此基础上通过公共管理活动去实现服务价值。

第五，治理本质上是一种合作治理。合作治理不同于参与治理。参与治理是在民主行政的理念下，以公民参与的形式去改造传统的公共行政。参与治理实际上是试图通过打破传统的政治与行政二分法，在传统的政治对行政领域的控制之外，用引入公民和社会团体参与的方式，来改善官僚制的封闭的行政过程。但参与治理的最大问题在于，虽然它在传统治理体系中引入了公民的参与，却没有改变社会治理的权力结构，即社会治理仍然是政府中心主义的，公民仍然处于社会治理体系的边缘。而在服务行政中，治理则打破了管理行政的中心边缘结构，治理主体是建立在自愿基础上的一种平等合作关系。在合作治理中，政府与非政府组织等自治主体是平等的，政府不再是控制导向，而是表现出一种服务导向。当然，在我国由于非政府组织的发育不充分，政府在一定时期要承担起引导非政府组织的功能。在合作治理中，政府与非政府组织的合作不但体现在公共服务供给的分工与合作上，而且，在公共政策的制度上，政府与非政府组织也同样进行合作。概言之，政府与非政府组织的合作是全方位的，是打破领域分界的合作。

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公共事业管理体制的概念精选篇6

    有学者则注意到刑法从属性与独立性两者之间的矛盾,提出从属性与独立性共存之说的观点,即在立法领域倡导刑法的从属性原则,从根本上将犹如双刃剑之刑法置于宪政和法治的框架之内,以把保障人权作为刑法的立足点;而在司法领域,从解释论立场,可以最大限度地保护社会秩序而坚持刑法的独立性原则。这样,就可以在人权保障与社会保护相统一的基础上倾向于人权保障。⑥其实,仔细审视之,我们可以发现这种共存说的观点实质上并没有否定刑法的独立性。笔者对上述刑法独立性说的观点与论证表示充分的赞同,即我们不能简单地将刑法归结为其他法律的制裁措施,刑法作为法律体系中重要的一个法律部门,其独立性是毫无疑问的。正如论者所说,在法律规范体系中,刑法规范既具有补充性,同时又具有独立性,即刑法规范的概念、构成、功能都独立于其他法律规范,自成思想体系。⑦笔者认为,鉴于刑法规范本身构成的特殊性,其对于非刑事法律规范具有一定依附性的同时,我们更应坚持其解释及适用的独立性。

    刑法规范中概念内涵的独立性阐释

    刑法规范中的概念,有许多是和其他法律规范共用的。一般而言,这些概念的内涵和外延在不同的法律规范中具有一致性,这是由法律体系内部具有协调统一性所决定的。但如果有其他理由足以否定其含义的相同性,就不能作相同的解释,或者说允许作不同的解释。“例如,国家法的公务员概念不总是与刑法的公务员的概念一致。某个人可能在刑法意义上是公务员,而在国家法意义上却不是。同样如此,如物、占有、错误、公众、疏忽、辩护等概念在不同的法律规范中各有不同的含义。”⑧翁岳生教授在其主编的一本着作中曾指出:“在同一法律中各法条所使用的相同用语,由于在进行解释时,必须考虑其各自规范的目的以及与其他法律的意义关联,因此该项相同用语的概念,一般承认可以有不同的意义。此尤其适用于在不同领域内使用相同概念的情形。因此,民法、行政法与刑法上相同的概念,可以具有不同的意义。”⑨对此,德国学者卡尔?恩吉施进一步举例说明之:“例如刑法中的疏忽的概念是另外的,即具体被解释成不同于民法的,因为刑罚要求在确定责任时,特别要考虑各种具体的情况,这不同于损害赔偿。因而,一个医生在刑事诉讼中也许可能成功地以缺乏能力为证,且被免予疏忽地伤害身体的控告,但却在民事诉讼中因为疏忽地伤害身体而被判赔偿损害,因为他没有满足人们可能对他提出的期待,因为他无视在交往中能要求的谨慎。”瑏瑠因此,在遵循同一概念一般作同一解释的原则下,我们必须肯定一些概念在刑法规范和其他法律规范之中具有不同含义。瑏瑡以下以《刑法》部分规定为例分析之:例1:《刑法》中的着作权概念与《知识产权法》中的着作权概念。根据我国《着作权法》第10条的规定,着作权包括下列人身权和财产权:发表权、署名权、修改权、保护作品完整权、复制权、发行权、出租权、展览权、表演权、放映权、广播权、信息网络传播权、摄制权、改编权、翻译权、汇编权以及应当由着作权人享有的其他权利。同时,在《着作权法》第四章中规定了图书出版者权、表演者权、录音录像制作者权及广播组织权,这些权利不属于《着作权法》第10条所列的权利范畴,虽然在《着作权法》中未使用“邻接权”的概念,但在知识产权界均将这些权利称之为邻接权,是与着作权并列使用的两个概念。《着作权法实施条例》第26条规定:《着作权法》和本条例所称与着作权有关的权益,是指出版者对其出版的图书和期刊的版式设计享有的权利,表演者对其表演享有的权利,录音录像制作者对其制作的录音录像制品享有的权利,广播电台、电视台对其播放的广播、电视节目享有的权利。这也印证了着作权与邻接权是两种不同的权利。邻接权无论是从主体、保护对象、内容、受保护的前提等方面均存在区别。瑏瑢而我国《刑法》第217条侵犯着作权罪中规定,以营利为目的,有下列侵犯着作权情形之一,违法所得数额较大或者有其他严重情节的,构成侵犯着作权罪:(1)未经着作权人许可,复制发行其文字作品、音乐、电影、电视、录像作品、计算机软件及其他作品的;(2)出版他人享有专有出版权的图书的;(3)未经录音录像制作者许可,复制发行其制作的录音录像的;(4)制作、出售假冒他人署名的美术作品的。从该条规定可以看出,侵犯着作权罪中的对作为保护对象的着作权的范围既包括了《着作权法》第10条所列的复制发行权等狭义上的着作权,也包括了图书出版者的专有出版权、录音录像制作者权等邻接权。换言之,《刑法》中的着作权的范围并不限于知识产权法领域狭义着作权的范围,其把着作权及与着作权密切相关的邻接权一起归为侵犯着作权罪的犯罪对象。应该说,之所以出现这种现象主要在于刑法规范与其他法律规范调整的社会关系面不同。刑法规范是通过规定某一具有严重社会危害性的行为为犯罪并予以相应的刑罚处罚,以达到保护社会关系的目的。不论这种关系是政治的还是经济的,不论是军事的还是文化的,不论是纵向的还是横向的,不论是行政关系还是民事关系,只要这种关系对于统治阶级具有重要性,都可能纳入到刑法规范的保护范围。因此,相对于其他法律规范而言,刑法规范所调整的社会关系面更广,在某些情形下不得不将同种法律分别规定的事项合并在一起予以规范,或者将具有共同特点的行为合并规定为一个犯罪,这样可能导致刑法规范中的概念与其他法律规范中的同一概念具有不同的含义。当然,正如有论者所分析的,邻接权从本质上讲是作品传播者对其赋予作品的传播形式所享有的权利,它与着作权一样同属知识产权范围。邻接权与着作权关系密切,它是由着作权衍变转化而来,是从属于着作权的一种权利。瑏琐因此,在保持不违背基本文字预测可能性的前提下,出于刑事立法简洁的需要,立法者对《刑法》中的着作权范围采用了与着作权法中的着作权范围不完全相同的含义。例2:《刑法》中的经理概念与《公司法》中的经理概念。在我国刑法规范中,与经理有关的规范主要是《刑法》第165条规定的非法经营同类营业罪,这是我国1997年《刑法》新增加的一个犯罪,其犯罪主体是国有公司、企业的董事、经理。那么此处的经理的概念是否要与《公司法》中同一呢?由于《公司法》所调整的对象只是有限责任公司和股份有限公司,因此,它不可能涉及到这两种组织形式以外的企业。相应地,《公司法》中的“经理”也只是特指有限责任公司和股份有限公司的经理,即对内具体掌管和处理公司事务,对外可以在董事会授权范围内或者其他代表公司进行商业活动、对董事会负责的人员,而不可能指其他企业的负责人。换言之,在《公司法》中,经理只是存在于公司之中,没有公司,也就没有经理。然而,在《刑法》中就不能作与此同一的解释,在非法经营同类营业罪罪刑规范中,经理并非仅仅指有限责任公司和股份有限公司的经理。这主要是因为,在我国还有很多国有企业未实行公司改制,因此在我国企业形态中,既有公司制企业,也有非公司制企业。这些非公司制企业负责人也没有经理头衔,而往往被称为厂长、总裁、主席、矿长之类。他们和上述未实行公司改制的企业的经理一样,往往都缺乏董事会的领导和监事会的监督,其权力比公司经理还大,对于他们利用职务便利,兼营同类营业的行为,如果仅从经理一词的字面意思来看,似乎不能追究其刑事责任,因为“厂长”与“经理”就字面含意来看,是各自独立、互不包含的,而《刑法》该条款的主体写明的只是董事、经理,不包括厂长。但从本质来看,这些厂长、总裁、主席、矿长的职权、地位却又和经理、董事相似,甚至兼而有之,因而也应该履行相应义务,承担相应责任。如果对他们利用职务便利、经营同类营业的行为不追究刑事责任,显然有失公允,同时也不利于保护国有资产和维护国有企业的正常管理秩序,其结果可能是使国有企业的负责人都不愿戴经理这顶帽子,而改用其他头衔,以逃避刑事处罚。因此,非法经营同类营业罪的犯罪主体中的“经理”不仅应包括在公司制企业中对内具体掌管和处理公司事务,对外可以在董事会授权范围内或者代表公司进行商业活动、对董事会负责的人员,还包括在其他形式的企业中,那些虽不采用经理头衔但具有与《公司法》中经理的职权和地位相当或相近的人员,如厂长、总裁、主席、矿长等。更为重要的是,无论是该刑法规范所处的章节节名还是该规范本身的条文都已提示我们,这里的“经理”不仅仅指公司的经理,该规范所在的位置是我国《刑法》第三章破坏社会主义市场经济秩序罪中的第三节妨害对公司、企业的管理秩序罪,在这里,就不仅仅包含公司,而且还包括企业,企业与公司并列。第165条规定的主体也是公司、企业的董事、经理,即也是将企业与公司并列。这充分说明了该法规范所调整的不仅仅是有关《公司法》中所说的公司的事项,而且也包括有关非公司形式的企业的事项。因此,将非公司形式的企业的主要负责人也解释为本罪所说的经理,并不仅仅是一种目的解释,而是有字面依据的,并不违背刑法解释中的预测可能性原则。同时这也体现出法律概念的相对性和法律概念的多义性,在不同的场合法律概念可能会选用不同的含义。法律秩序“要求概念的个别性变化适应具体法律规定的特殊意义。”瑏瑶也即,刑法中的概念不一定要与非刑事法律规范完全一致,如果进行同一解释,违反刑法公平正义的话,我们不仅可以而且应当在刑法规定的文义范围内作不同解释。例3:《刑法》中信用卡概念与行政法规中信用卡概念。《刑法》中的“信用卡”一词本身是一个专用名词,其含义的确定有赖于相关行业性的法律文件。根据中国人民银行1999年颁布的《银行卡业务管理办法》第5条规定,“银行卡包括信用卡和借记卡”;第6条则规定了信用卡的含义及范围,“信用卡按是否向发卡银行交存备用金分为贷记卡、准贷记卡两类。贷记卡是指发卡银行给予持卡人一定的信用额度,持卡人可在信用额度内先消费、后还款的信用卡。准贷记卡是指持卡人须先按发卡银行要求交存一定金额的备用金,当备用金账户余额不足支付时,可在发卡银行规定的信用额度内透支的信用卡。”即该管理办法认为信用卡就是贷记卡或准贷记卡,其不包括借记卡,那么这是否就是《刑法》中信用卡的真正含义呢?问题没这么简单,一段时间内,刑法理论界对于信用卡概念的解释曾有明显的分歧。瑏瑥主要缘由在于,1999年《银行卡业务管理办法》(以下简称《管理办法》)之前,中国人民银行在1996年的《信用卡业务管理办法》(以下简称《管理办法》)中将贷记卡和借记卡均归入信用卡的范畴。换言之,当时在银行界只有信用卡的概念,没有银行卡的概念。虽然当时的信用卡发行范围非常狭窄,借记卡也只是零星出现,瑏瑦但毫无疑问,1996年《管理办法》将贷记卡和借记卡均归入信用卡范围之内。由于银行卡业务的不断拓宽,电脑办公及自动取款机的大规模普及,为了加强与国际接轨,在银行业务活动中,银行卡已经代替了原来的信用卡概念,并同时将信用卡限定在1999年管理办法的含义范围之内。那么《刑法》中信用卡的含义到底应该援用1996年《管理办法》中信用卡的含义还是1999《管理办法》中的信用卡的含义呢?笔者认为,根据历史解释方法就可得出《刑法》中的信用卡的概念应依照1996年《信用卡业务管理办法》的规定,因为我国现行《刑法》在1997年制定时,银行业务

公共事业管理体制的概念精选篇7

内容提要：该文提出了公共管理的简明概念；并把公共管理划分为国家公共管理。 政府公共管理和社会公共管理；在此基础上，阐释了社会性是三大公共管理学科共 同内涵。另外，简要阐述了社会性与政治性的相互关系，提出了有关公共管理学科 建设的建议。 关键词:共管理；管理学；社会管理论 内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。 然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究， 已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。 一、公共管理的概念与类型辨析 （－）关于公共管理概念 公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。 但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也 有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟 作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活 动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事 务施加管理的社会活动。 作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多 共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公 共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是 管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传 统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之 以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对 公共管理有全面的认识。 （二）关于公共管理类型 为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概 括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可 分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。 1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管 理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国 家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领 土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把 握的宏观控制和影响类型的公共事务。

公共事业管理体制的概念精选篇8

后现代公共行政思潮是在当代国际社会“后现代性”话语出现跨领域使用的背景下形成的。对于“后现代”这头大象，不同的领域有着各自不同的解读：it业将之称为数字化， 哲学 界将之称为本质直观，心 理学 家把它概括为行为体验，伦理界称它为自我认同，人类学家则说它是社会资本，物理学将它概括为负熵，化学说它是复杂和混沌，生物学则说它是基因重组……其实，“后现代”只有一个，那就是伴随着哲学的语言学转向而来的，语言(或者说符号)本身的权力(power)的被重视，以及在现代性语境下的结构主义、 科学 主义、理性主义等传统观念被打破其垄断地位。具体应用到公共行政领域，则是强调“以流程转变为核心”的公共行政改革取向。这种影响主要促使后现代公共行政管理理论朝向三个方向转变：新公共管理理论、政府治理理论以及后现代公共行政理论。

本文主要拟从两个方面来论述后现论对公共行政管理理论的影响和渗透。首先，我将简单阐述一下什么是现代性、后现代话语的产生以及后现代性，其次，我将就后现代公共行政理论的一些基本观点加以初步探讨。wwW.133229.coM

1现代性，后现代话语的产生以及后现代性

“现代性”是一个令人困惑和难以精确界定的概念，而且在当前，对这个概念更是充满着批判与解构的尝试。在关于现代性概念的界定中，有三位学者的观点比较著名：首先是吉登斯，他从社会学的角度，将现代性看作是现代社会或 工业 文明的缩略语，它包括从世界观(对人与世界的关系的态度)、 经济 制度(工业生产与市场经济)到 政治 制度(民族国家和民主)的一套架构。他着眼于“从制度层面上来理解现代性”，因此他的现代性概念主要指称在后封建的欧洲所建立、并在20世纪日益成为具有世界 历史 性影响的行为制度与模式，等同于“工业化的世界”与“资本主义”制度…。第二个是哈贝马斯，他从哲学的角度把现代性视为一项“未完成的设计”，是一套源于理性的价值系统与社会模式设计，它旨在用新的模式和标准来取代中世纪已经分崩离析的模式和标准，来建构一种新的社会知识和时代，其中个人“自由”构成现代性的时代特征，“主体性”原则构成现代性的自我确证的原则。在他看来，现代性的一个最为核心的问题，就是它的自我理解和自我确证的问题。第三是福柯，他同样足从哲学的角度出发，不过他将现代性理解为“一种态度”，而不是一个历史时期，不是一个时间概念。对他来说，现代性从根本上意味着一种批判的精神。

说到现代性，我们就无法绕开欧洲的启蒙运动，因为我们通常把现代性的产生归功于启蒙运动，正是启蒙运动的精神孕育出了现代性的基本观念。这些精神主要包括理性主义的精神、科学的观念以及自由主义思想。这其中，康德作为启蒙哲学的杰出代表，其所谓“先验”的理性主义精神正是对现代性精神的最好诠释。而理性的批判与建构、理性神学、自由的权利以及民主国家的理念等， 自然 也就成为现代性的应有之义。

随着对现代性概念的不断解读与对现代性理念的不断实践，我们逐渐发现随现代性而来的虚无主义成为一个无法逾越的障碍。现代性的自我确证性在面临“存在”与“虚无”的追问时显然无计可施。同时，随着罗素(bertrandrussel1)、索绪尔(ferdinanddesaussure)、穆尔(g．e．moore)、维特根斯坦(ludwigwittgenstein)、卡尔纳普(rudolphcarnap)等人的分析哲学以及随之而来的哲学语言学转向的开始，再加上解构主义领袖德里达的推波助澜，后现代这个概念自然而然开始登上历史舞台。

正如“现代性”一样，“后现代性”也是一个令人困惑、众说纷纭、有着多重歧义的概念。作为一种自上世纪60年代开始逐渐在西方开始流行起来的社会思潮，经过分析哲学、符号学、语言学、叙事学、解构主义等等诸多流派和专家的诠释，以及消费社会的兴起与全球化的进程，后现代的思想和内容可以说已经覆盖了文化和社会诸多方面，同时也丰富、庞杂到了混乱不堪的地步。

关于后现代思潮的起因以及“后现代”的性质，有专家将之大致归结为以下几种解释：一是社会动因说，这种解释将后现代思潮的兴起归结为它的社会政治背景，认为一种全新的社会秩序应该被确立。二是后工业化或信息社会说，它将信息社会及其知识状态作为观察问题的一个基本视角。三是消费社会说，它认为后现代社会表现为一种消费文化盛行并支配着社会成员生活的“消费社会”的生活方式。四是文化反叛说，代表人物是美国社会学家丹尼尔·贝尔(danielbel1)，它从价值体系、宗教和文化的角度来反思现代主义。五是叙事危机说，其代表人物利奥塔(jean～francoislyotard)以“叙事危机”作为切人点来展开对后现代的阐述，以“语言游戏”的范式来解决后现代思想的核心问题，将追求差异性、多元化作为后现代的游戏规则。上述五个解释中，前三个是从社会学的角度，后面两个则从文化的角度来探讨后现代话语的产生。

“后现代性”作为一种脱胎于“现代性”的思想与行为方式，无论其理论面临多少对抗与反对，作为其精神实质的“主体去中心化”、多元主义、不确定性、微小叙事、消解权力的中心主义等诸多观念已经被广泛接受，并且正在触及、渗透到各个不同领域，尤其随着信息技术及其手段的普及、经济的全球化，这种影响正在深入我们社会生活的方方面面，其中就包括我们社会政治生活领域的公共行政管理。

2后现代公共行政理论的几个基本观点

正如本文开头所描述的那样，后现论在公共行政领域的跨学科繁殖产生了后现代公共行政的概念，这个概念的核心仍然是对现代性的反思、对意义的解构以及对主体中心主义的消解。在现代性的视角中，公共行政被建构为一种科学、一种技术、一种 企业 、一种阐释，其寻求的是科学性、客观性、效率和确定的意义，而从后现代性的角度来看，公共行政应该是通过对相像、解构、非地域化和他在性的强调来掀起一场变革官僚制的革命。现代公共行政相当于规模生产，它只能对共同的公共利益进行批量化满足，如果非让它去满足公民的个性化要求，就相当于定制，成本太高，不可能实现。

后现代公共行政开始转向流程再造。在批量化满足社会对公共产品的大路货需求(比如安全、义务 教育 等)的同时，开始考虑响应复杂多变条件下的个性化公共需求，所以要进行流程再造，提高响应速度和响应能力。但作为流程再造成果之一的新公共管理和政府治理理论模式的施行，还是要以正规体制为条件的。这种体制，好像大炮，可以打大象(满足普遍性需求)，但不能打蚊子(满足个性化需求)。如果非要在现有体制框架下，解决公共产品需求的个性化响应问题，成本仍然偏高。于是，为了解决对公共产品的个性化需求的响应问题，后现代公共行政管理理论应运而生。

奠定后 现代 公共行政管理理论基石的，正是戴维·约翰·法默尔(davidjohnfarmer)所著的《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》(thelanguageofpublicadministration---bureaucrary，modemity，andpostmodernity)这本书。而真正使该理论具有实践性和可操作性的内容，则出现在查尔斯·j·福克斯(charlesj．fox)和休·t·米勒(hught．miller)合著的《后现代公共行政——话语指向》(postmodernpublicad-ministration…towarddiscourse)-书中。

福克斯与米勒在《后现代公共行政》中指出，就符号的层面而言，所谓的“现实”不过是社会的、 历史 的符号建构的产物，在后现代状况下，符号的能指与所指的脱节导致了“超现实”的出现，后现代文化最典型的特征就是高雅文化或大文化的日趋没落和亚文化的日益强劲，后现代意识的碎片化和关注于超现实的媒体形象的新部落主义使得任何形式的管理都变得困难，因此，需要找到一种新的框架：一方面，它能承受后现代的状况；另一方面，它能提出与民主理想相一致的主张。这就是所谓后现代公共行政的话语理论。

在后现代公共行政理论的角度来看，官僚制在历史中是以决定论的、有意识地控制的术语定义的，同时，这些被软化为控制和理性的术语又逐渐让位于满意、统计意义、趋势等术语，决定论的或韦伯式的官僚制是一个控制的封闭系统模型。这显然与当代开放、多元的社会 政治 生活环境极不协调。

因此，对官僚制的突破与解构势在必行。公共能量场是话语理论的核心概念，它是现代物 理学 的能量场理论和现象学的方法相互修正的结果。场是作用于情境的力的复合。场的结构并不遵循固定的公式，而是取决于生活世界正在发生的事情。而能量这一概念则意味着：场中有足够的目标和意图。这些目标和意图使得人们被吸引、被激动、被改变。公共事务就是这样一种能量场，在那里，有着各种能量或力的作用，它们各自有自己的意向性或目的，从而形成一个公共的能量场。

公共能量场是表演社会话语的场所，公共政策在这里制定和修订。这一制定和修订的过程同时也是各种话语进行对抗性交流的过程，是具有不同意向性的政策话语在某一特定的实践环境中为获取(或实现)其意义而相互斗争的过程，换句话说，公共能量场就是“回到事务本身”的那个“具体”场合，也就是所谓的“现场办公”。在这里，没有一个意义先天地是真的或者说是本体论地确定的，意义就是为了被抓住而确立的。换成我们熟悉的语言，就是“具体问题具体分析”。

在此，有两点尤其重要：首先，为了避免陷入后现代话语的无政府主义状态，我们必需对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出严格的限定。其次，为了避免陷入官僚制民主模式的独白性言说，我们期望在话语中看到的是意义之战，是争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声。参与对话的双方应该是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互斗争的。因而从理论上来说，它所设想的是一个所有人都参与的民主前景。但是从实践的方面而言，它强调了自主参与的重要性，只有那些积极投身于公共事务的人才能通过其有意义的、切合情境的话语对公共政策的制定和实施发挥作用，才能切实地利用他们真实参与的责任来加强民主。

公共事业管理体制的概念精选篇9

后现代公共行政思潮是在当代国际社会“后现代性”话语出现跨领域使用的背景下形成的。对于“后现代”这头大象，不同的领域有着各自不同的解读：it业将之称为数字化， 哲学 界将之称为本质直观，心 理学 家把它概括为行为体验，伦理界称它为自我认同，人类学家则说它是社会资本，物理学将它概括为负熵，化学说它是复杂和混沌，生物学则说它是基因重组……其实，“后现代”只有一个，那就是伴随着哲学的语言学转向而来的，语言(或者说符号)本身的权力(power)的被重视，以及在现代性语境下的结构主义、 科学 主义、理性主义等传统观念被打破其垄断地位。具体应用到公共行政领域，则是强调“以流程转变为核心”的公共行政改革取向。这种影响主要促使后现代公共行政管理理论朝向三个方向转变：新公共管理理论、政府治理理论以及后现代公共行政理论。

本文主要拟从两个方面来论述后现论对公共行政管理理论的影响和渗透。首先，我将简单阐述一下什么是现代性、后现代话语的产生以及后现代性，其次，我将就后现代公共行政理论的一些基本观点加以初步探讨。

1现代性，后现代话语的产生以及后现代性

“现代性”是一个令人困惑和难以精确界定的概念，而且在当前，对这个概念更是充满着批判与解构的尝试。在关于现代性概念的界定中，有三位学者的观点比较著名：首先是吉登斯，他从社会学的角度，将现代性看作是现代社会或 工业 文明的缩略语，它包括从世界观(对人与世界的关系的态度)、 经济 制度(工业生产与市场经济)到 政治 制度(民族国家和民主)的一套架构。他着眼于“从制度层面上来理解现代性”，因此他的现代性概念主要指称在后封建的欧洲所建立、并在20世纪日益成为具有世界 历史 性影响的行为制度与模式，等同于“工业化的世界”与“资本主义”制度…。第二个是哈贝马斯，他从哲学的角度把现代性视为一项“未完成的设计”，是一套源于理性的价值系统与社会模式设计，它旨在用新的模式和标准来取代中世纪已经分崩离析的模式和标准，来建构一种新的社会知识和时代，其中个人“自由”构成现代性的时代特征，“主体性”原则构成现代性的自我确证的原则。在他看来，现代性的一个最为核心的问题，就是它的自我理解和自我确证的问题。第三是福柯，他同样足从哲学的角度出发，不过他将现代性理解为“一种态度”，而不是一个历史时期，不是一个时间概念。对他来说，现代性从根本上意味着一种批判的精神。

说到现代性，我们就无法绕开欧洲的启蒙运动，因为我们通常把现代性的产生归功于启蒙运动，正是启蒙运动的精神孕育出了现代性的基本观念。这些精神主要包括理性主义的精神、科学的观念以及自由主义思想。这其中，康德作为启蒙哲学的杰出代表，其所谓“先验”的理性主义精神正是对现代性精神的最好诠释。而理性的批判与建构、理性神学、自由的权利以及民主国家的理念等， 自然 也就成为现代性的应有之义。

随着对现代性概念的不断解读与对现代性理念的不断实践，我们逐渐发现随现代性而来的虚无主义成为一个无法逾越的障碍。现代性的自我确证性在面临“存在”与“虚无”的追问时显然无计可施。同时，随着罗素(bertrand russel1)、索绪尔(ferdinand desaussure)、穆尔(g．e．moore)、维特根斯坦(ludwig wittgenstein)、卡尔纳普(rudolph carnap)等人的分析哲学以及随之而来的哲学语言学转向的开始，再加上解构主义领袖德里达的推波助澜，后现代这个概念自然而然开始登上历史舞台。

正如“现代性”一样，“后现代性”也是一个令人困惑、众说纷纭、有着多重歧义的概念。作为一种自上世纪60年代开始逐渐在西方开始流行起来的社会思潮，经过分析哲学、符号学、语言学、叙事学、解构主义等等诸多流派和专家的诠释，以及消费社会的兴起与全球化的进程，后现代的思想和内容可以说已经覆盖了文化和社会诸多方面，同时也丰富、庞杂到了混乱不堪的地步。

关于后现代思潮的起因以及“后现代”的性质，有专家将之大致归结为以下几种解释：一是社会动因说，这种解释将后现代思潮的兴起归结为它的社会政治背景，认为一种全新的社会秩序应该被确立。二是后工业化或信息社会说，它将信息社会及其知识状态作为观察问题的一个基本视角。三是消费社会说，它认为后现代社会表现为一种消费文化盛行并支配着社会成员生活的“消费社会”的生活方式。四是文化反叛说，代表人物是美国社会学家丹尼尔·贝尔(danielbel1)，它从价值体系、宗教和文化的角度来反思现代主义。五是叙事危机说，其代表人物利奥塔(jean～francoislyotard)以“叙事危机”作为切人点来展开对后现代的阐述，以“语言游戏”的范式来解决后现代思想的核心问题，将追求差异性、多元化作为后现代的游戏规则。上述五个解释中，前三个是从社会学的角度，后面两个则从文化的角度来探讨后现代话语的产生。

“后现代性”作为一种脱胎于“现代性”的思想与行为方式，无论其理论面临多少对抗与反对，作为其精神实质的“主体去中心化”、多元主义、不确定性、微小叙事、消解权力的中心主义等诸多观念已经被广泛接受，并且正在触及、渗透到各个不同领域，尤其随着信息技术及其手段的普及、经济的全球化，这种影响正在深入我们社会生活的方方面面，其中就包括我们社会政治生活领域的公共行政管理。

2后现代公共行政理论的几个基本观点

正如本文开头所描述的那样，后现论在公共行政领域的跨学科繁殖产生了后现代公共行政的概念，这个概念的核心仍然是对现代性的反思、对意义的解构以及对主体中心主义的消解。在现代性的视角中，公共行政被建构为一种科学、一种技术、一种 企业 、一种阐释，其寻求的是科学性、客观性、效率和确定的意义，而从后现代性的角度来看，公共行政应该是通过对相像、解构、非地域化和他在性的强调来掀起一场变革官僚制的革命。现代公共行政相当于规模生产，它只能对共同的公共利益进行批量化满足，如果非让它去满足公民的个性化要求，就相当于定制，成本太高，不可能实现。

后现代公共行政开始转向流程再造。在批量化满足社会对公共产品的大路货需求(比如安全、义务 教育 等)的同时，开始考虑响应复杂多变条件下的个性化公共需求，所以要进行流程再造，提高响应速度和响应能力。但作为流程再造成果之一的新公共管理和政府治理理论模式的施行，还是要以正规体制为条件的。这种体制，好像大炮，可以打大象(满足普遍性需求)，但不能打蚊子(满足个性化需求)。如果非要在现有体制框架下，解决公共产品需求的个性化响应问题，成本仍然偏高。于是，为了解决对公共产品的个性化需求的响应问题，后现代公共行政管理理论应运而生。

奠定后 现代 公共行政管理理论基石的，正是戴维·约翰·法默尔(davidjohn farmer)所著的《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》(thelanguageofpublicadministration---bureaucrary，modemity，and postmodernity)这本书。而真正使该理论具有实践性和可操作性的内容，则出现在查尔斯·j·福克斯(charlesj．fox)和休·t·米勒(hught．miller)合著的《后现代公共行政——话语指向》(postmodern publicad-ministration…toward discourse)-书中。

福克斯与米勒在《后现代公共行政》中指出，就符号的层面而言，所谓的“现实”不过是社会的、 历史 的符号建构的产物，在后现代状况下，符号的能指与所指的脱节导致了“超现实”的出现，后现代文化最典型的特征就是高雅文化或大文化的日趋没落和亚文化的日益强劲，后现代意识的碎片化和关注于超现实的媒体形象的新部落主义使得任何形式的管理都变得困难，因此，需要找到一种新的框架：一方面，它能承受后现代的状况；另一方面，它能提出与民主理想相一致的主张。这就是所谓后现代公共行政的话语理论。

在后现代公共行政理论的角度来看，官僚制在历史中是以决定论的、有意识地控制的术语定义的，同时，这些被软化为控制和理性的术语又逐渐让位于满意、统计意义、趋势等术语，决定论的或韦伯式的官僚制是一个控制的封闭系统模型。这显然与当代开放、多元的社会 政治 生活环境极不协调。

因此，对官僚制的突破与解构势在必行。公共能量场是话语理论的核心概念，它是现代物 理学 的能量场理论和现象学的方法相互修正的结果。场是作用于情境的力的复合。场的结构并不遵循固定的公式，而是取决于生活世界正在发生的事情。而能量这一概念则意味着：场中有足够的目标和意图。这些目标和意图使得人们被吸引、被激动、被改变。公共事务就是这样一种能量场，在那里，有着各种能量或力的作用，它们各自有自己的意向性或目的，从而形成一个公共的能量场。

公共能量场是表演社会话语的场所，公共政策在这里制定和修订。这一制定和修订的过程同时也是各种话语进行对抗流的过程，是具有不同意向性的政策话语在某一特定的实践环境中为获取(或实现)其意义而相互斗争的过程，换句话说，公共能量场就是“回到事务本身”的那个“具体”场合，也就是所谓的“现场办公”。在这里，没有一个意义先天地是真的或者说是本体论地确定的，意义就是为了被抓住而确立的。换成我们熟悉的语言，就是“具体问题具体分析”。

在此，有两点尤其重要：首先，为了避免陷入后现代话语的无政府主义状态，我们必需对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出严格的限定。其次，为了避免陷入官僚制民主模式的独白性言说，我们期望在话语中看到的是意义之战，是争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声。参与对话的双方应该是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互斗争的。因而从理论上来说，它所设想的是一个所有人都参与的民主前景。但是从实践的方面而言，它强调了自主参与的重要性，只有那些积极投身于公共事务的人才能通过其有意义的、切合情境的话语对公共政策的制定和实施发挥作用，才能切实地利用他们真实参与的责任来加强民主。

公共事业管理体制的概念精选篇10

无疑，对于韦伯思想体系的不同视角的解读，必然导致截然各异的结论。本文试图通过对韦伯的“理想类型”建构方法的梳理，探讨科层制的理论定位。

一、理想型科层制的理论建构

“理想类型”又称“纯粹类型”，是韦伯为使社会科学研究的概念达到精确性而设定的一种方法，在探讨韦伯的理论思想时，这一方法论意义上的概念――“理想类型”是我们不可摆脱的重要命题。尽管这一命题引起了广泛的讨论，但它的工具手段意义并没有被充分认识到，由此导致了诸多值得重视的误解。

韦伯以经济理论中概念的建构方式来解释这一方法的基本特征：

“我们以抽象经济理论为例来说明那些被称为历史现象之观念的综合结构。它为我们提供一幅按照交换经济、自由竞争和严格的理原则组织起来的社会条件下商品市场各种事件的理想图景。这一概念模式图景把历史生活中的，某些关系和事件集合为一个复合体，这一集合体被想象为一个具有内在一致性的体系。实质上，这一结构本身就像一个通过分析突出现实的某些因素而得出乌托邦。……参照一种理想类型，我们可以使这种关系的特征实际地变成清晰的和可理解的。”

按照这种分析，理想类型首先是一种“创生的概念结构”，“这种概念结构既非历史现实，亦非‘真实的’现实，它只具有纯理想的有限概念的意义，真正的现实或行为可以与之相比较，并为解释那些有意义的成分而对之作观察。”这种概念是一些构造物，我们可以借助于这些构造物，通过运用客观可能性范畴，对关系作出系统阐述。借助于这种范畴，可以对我们的受现实调节和指导的想象物的合适性问题作出判断。

其次，“理想类型是通过单方面地突出一个或更多的观点，通过综合许多弥漫的、无联系的，或多或少存在、偶尔又不存在的具体的个别的现象而成的，这些现象根据那些被单方面强调的观点而被整理成一个统一的分析结构。”也就是说，只有通过单方面突出某种观点来综合有关个别现象，我们才有可能形成关于研究对象的精确明了的概念，只有运用这种以理想类型方式明确了的概念，我们才可能对现实中与这一概念相关的部分加以说明。

再次，理想类型的建构不是研究的目的，而是手段。“理想类型”的方法并不意味着可以随心所欲地为某个研究对象建构一个“理想类型”，恰恰相反，“理想类型”的建构过程必须有着逻辑上的一致性，不能违反经验的因果关系。因为，“理想类型”建构本身并不是目的，而是为了理解和解释具体的社会现象，只有与具体的社会现象相结合才能使理想类型所表现的可能性获得现实性。

最后，“理想类型”与价值判断没有任何关联，除了纯逻辑的联系以外，它与任何种类的完美不相干。在对理想类型的描述中有一种误解，即把理想类型当作标准模式，这种理想类型不但具有逻辑意义，也具有实际意义。与此相对，韦伯认为，科学的自我控制所具有的基本责任以及避免严重错误的唯一途径，要求把依据逻辑意义上的理想类型从逻辑上对实在所作的比较分析，同根据理想对实在所作的价值判断严格准确地区分开来。

借助理想类型程序来解释和说明事物现象，其结果支持着的是一种永无止境的“再诠释的过程”，韦伯指出，社会科学任务的本质所在，不仅是所有理想类型的暂时无常性质，而且同时是新的理想类型的不可避免。

韦伯意义上的科层制是一种典型的“理想类型”。韦伯用这种工具来概化组织的科层制类型。科层制并不代表现存科层组织的一般情况，只代表一种从所有已知组织的最主要科层制特征中抽象出来的纯粹类型。由于完美无缺的科层化在现实中并不存在，因此，没有一种实际的组织能完全对应这种“理想类型”。按照韦伯的理想类型观点，科层制结构的主要特征如下：

1、“把为实现组织的目标所必需的日常工作，作为正式的职责分配到每个工作岗位。”劳动的明确分工有可能为每一个特定的岗位雇用受过专门训练的专家，并使每个人有效地履行各自的职责。

2、“所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督。”在科层等级制度内的每个职员，都能够在上级面前为自己和自己下属的工作承担责任。

3、组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。”设计制订这样的规范体系，是为了保证不管多少人从事某项工作，其结果都能一致，而且不同的工作之间能得到协调。

4、“理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务，没有憎恨和热爱，也因此不受感情的影响。”为了排除己见并用理性的规范来指导自己的行为，在科层制组织内部必须普及一种超脱的工作态度。

5、在科层组织中就业的人员必须在技术上合乎要求，而且不能被随意地解雇。

6、“从纯粹技术的观点来看，规范的科层化行政组织可以达到最高的效率。”

二、从科层制到后科层制：超越抑或终结?

韦伯运用“理想类型”方法而建构的科层制模式，由于其在理论上的强大指导意义，也由于其在实践意义上与工业年代的时代特征相吻合，以致这种管理模式为世界上许多国家相效仿。然而，随着时代的发展，科层制模式的适用性问题逐渐显现。有学者认为，较早形成的、行政性的、僵化的科层制模式目前已经在理论上和实践上受到怀疑，一种引用经济学和私营管理理论的公共管理的新模式已经取而代之，它将全面改变公共部门的行为方式。论者把标志着管理和技术进步的新公共管理看作是后科层制的行政发展阶段，它代表当今各国行政改革的主流。

那么，作为新公共管理替换称谓的后科层制理论的主要内容和特征是什么?巴兹雷对此作了对比归纳。

巴兹雷用“后科层制典范”来命名一系列为促进公共部门更有效管理的观念组合，意味着“后科层制典范”是“科层制典范”的延续和进化，并在此基础上实现突破。

然则，运用“典范”概念来描述科层制理论却在一定程度上受到质疑。“典范”这个术语是由科学哲学家托马斯・库恩在其《科学革命的结构》中提出的。库恩认为：在科学的意义上，一个典范就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某以类现实的规则，而这些规则表现为人们的观察现实世界的观点、理念和基本的价值判断标准。典范的存在是多种多样的，好的典范的作用就在于其假设可以更全面、更准确地反映现实的世界。比照库恩的“典范”定义，科层制理论尤其后科层制理论离“典范”的要求还有一定距离。从后科层制理论的建构方面来看，由于后科层制融和了传统科层制、新公共行政、公共选择、制度经济学等诸多理论的观点，其自身难免存在矛盾和冲突之处；为达致管理实践中的高效优化目标，后科层制理论不加区分地将各种观点移植过来作为自己的教义，实际上是将一些相互对立、排斥或矛盾的观点生硬地拼凑在一起，必然会遇到逻辑上的麻烦以及观点上的含混不清等问题。其次，从韦伯的“理想类型”科层制的角度看，“理想类型”的概念不是“假设”，但它为“假设”的构造提供指导；它不是对现实的描述，但它旨在为这种描述提供明确的表达手段，对比“典范”能够提供一系列有关现实的假设这一特征，“理想类型”与“典型”存在一定的区别。“理想类型”概念和结构的盛行是一门学科处于青年期的特有症状，在此意义上，公共行政学对科层制理论的研究尚处于“前典范”阶段。

韦伯认为，“就理想类型被认为具有经验有效性或作为一种类概念来说，科学的成长总是意味着对理想类型的超越。”那么，后科层制理论能否实现这种超越?

按照上文对理想类型的分析，理想类型的概念建构强调系统化、明晰化，从而有助于在理论研究中推断原因、理顺因果关系和逻辑关系。而后科层制理论本身存在着不可避免的悖逆。例如：从“企业家政府”和“企业化的政府”引出的公共机构与私营企业之间的异同比较；小政府和缩小了的福利国家怎样满足公众日益增长的对公共服务的期望；作为改革对象的政府和文官体系怎样发挥出更大的创造力；在实行政党政治的前提下，怎样把打破政治与行政相分离同坚持政策制定与执行相分离这两个原则统一起来；不再中立的文官怎样有效地履行其自身的职责，并保持公共政策和管理的连续性；在政治家和国家高级文官签订业绩合同及其评估过程中，怎样避免政治和价值观的影响。

在实践上，后科层制所提倡的分权和增加管理的灵活性有利于提高效率，也导致本位主义、分散主义、保护主义以及公共开支和行政成本的提高；半自治性的执行机构成为管理、服务水平的促进因素，但未达到减少检验、控制和协调的初衷，而出现了一系列失调和失控；私有化带来了一些活力，却损害公众参与，也妨碍政治导向，有些已被私有化的公共服务部门运行得仍然很差；新的管理技术有助于提高管理的科学性，但还要有一个与公共职能相结合的消化、吸收和改革的过程；把企业文化融入行政文化之中，给公共机构注入了创新性，也构成滋生腐败的温床。

研究公共管理的一个重要问题是观念的创新程度；科层制是否是一种新理论，或者仅仅是旧观念新包装。胡德认为，科层制是“广告式”的而不是“实质性的”，它实质上没有发生什么变化。此外，科层制理论的意识形态化倾向削弱了其科学性。波立特明确地将后科层制理论看作一种意识形态的思想体系，它以强调将私人部门领域种产生的思想应用于公共部门组织的重要性为特征。更有学者认定，后科层制理论是政府的公共管理哲学，是保守主义在公共管理领域的具体表现。

公共事业管理体制的概念精选篇11

「关键词责任/经济法上的责任/公共责任/财务责任/债的演化

一、作为法律规范核心的责任

法律的首要功能是一种责任的分配。责任的分配、演化经历了一个从统一到分化，再从分化走向复合的过程，同样，这个过程也是一个责任逐步从制裁、义务中分化、独立的过程。

近代法律在某种意义上可以等同于权利，法律和权利的概念，在许多语言中，尤其是在法律的发源地中，两者是相同的。在康德提出法律是“权利的科学”之后，近代法学围绕着这一命题而构造法学大厦（注：近代资本主义法学作为康德的道德科学的延伸，参见Weinrib，Ernest J.，The idea of Private Law，Cambridge，Mass：HarvardUniversity Press，1995.）。权利作为道德形而上学的必然产物，构成了法律规范的核心[1].然而，权利为核心的法律依赖于共同的社会价值，而在社会价值多元化、主体多元化以及社会经济运动面前，社会道德却难以适应这种社会基础和社会结构的变化。

综观20世纪的法律思潮，从利益法学和社会法学发展到纯粹法律分析，就是一个对道德形而上学的扬弃过程。进而，新自由主义法学和批判法律运动的争论（注：关于法律批判运动和自由主义的争论，参见Andrew Altman，Critical Legal Studies：A Liberal Critique，Princeton University Press，1990.），将法律经济学和法律社会学推上了历史舞台。这一过程，就是一个从权利至上发展到责任至上的进化历程。毫无疑问，这一过程在几乎所有的法律部门中都表现出来。合同法开始注重赔偿责任，而不是拘泥于相对性，并且法学日益关注“关系性契约”；侵权法中出现了以社会利益作为评价指标的“汉德公式”，并进一步扩展了其应用的范围[2]，出现了基于效率分析的“过错责任的第三次勃兴”；公司法中的信息、激励、治理构成了法律研究的主题，汉斯曼教授则进一步指出，股东导向的公司治理模式日益成为主流，并将终结公司法的进化历史[3]，这不是价值观念竞争而是效率竞争的结果。法律开始注重个别性调整，扬弃程序正义而更执著于实质正义（注：实质正义在某种意义上说，和效率是一回事。参见史际春、邓峰：《经济法总论》，156页，北京，法律出版社，1998.）；更加注重法官的合理自由裁量权的尺度，而不是片面地强调法律规范对法官的约束。

责任成为法律规范的核心，并将社会整体性利益作为终极的判断标准，从而解决了传统法律体系作为道德律令和道德形而上学的价值观判断问题。这是一个社会评价客观化、效率化的过程。

从根本上讲，法律责任是和社会政策、立法目标相联系的。责任来源于角色、职权、因果关系、道义或者正义、精神状态、能力及法律规定。责任强调应为性，是义务和制裁之间的桥梁。从英美法中的不同责任概念，诸如obligation，duty，liability和responsibility等等，可以看出，其界定更侧重于责任的来源。

责任显然是现代法律部门的核心概念之一，它可以从以下几个角度来加以理解。

1.责任是和自由裁量权相对的概念。“法律责任有三个特征：国家的强制、过错行为的确定和对违法者的消极后果。责任由法律规范确定，法律规定包括确定责任的规范的贯彻执行，由国家的强制力予以保证”[4]（P148）。因而，当违反义务的时候，则应当通过确定责任的大小、范围、形式来加以法律制裁；或者是采用经济激励的方式。因而，这一过程必然是与法官或者执法者的自由裁量权紧密相关的。

近代法律体系中，强调权利本位，责任的概念并不突出，这和排斥法官的自由裁量权，将法律等同于科学思想是紧密相关的。而现代法强调法官的自主性和能动性，责任的重要性由此得以凸现。

2.责任是比义务更为广泛的概念。责任更强调角色、职位、能力、具体情形下的判断、主观状态等与主体相联系的具体内容。换言之，不同的认识状态、不同的能力、不同的角色、不同的具体情形，违反义务可能是相同的，但是责任并不相同。现代公司制度中的董事责任，对董事的能力、地位、角色等加以综合性的考虑，就是一个典型的例子。同样，“有限责任”并不否定债权人的权利和债务人的义务，而只是责任承担范围的限制。

3.责任更强调社会性，包括社会危害性，甚至相同行为因为地点的不同而产生不同的责任，比如入室和公开，显然其社会危害性不同，责任也不同。在经济法上更是如此，同样实施垄断行为，必然要考 虑社会危害性的不同。进一步说，从义务控制转向责任控制，体现了对法律后果的重视和社会性的增强。这是许多法律部门强调个别性调整的基础。

4.责任是和诉讼、证据、侦查紧密相关的。不仅仅是与诉权相联系，责任的确定过程也是对事实与结果进行判断的过程，其中必然要考虑因果关系（必然因果、偶然因果），考虑证明责任的分配。因而，责任也是实体性规则与程序性规则的结合部。

5.责任进一步涉及法律理念中的对人的假定和标准确定问题。在规则确定、权利义务明确的情况下；法官和执法者在作出裁判的时候，往往演化成确定标准和对主体的认识问题。法律的根本性假定——理性人、良家父、社会人——突出出来，在行为性质的认定上也越来越多地依赖于专业化标准、行业性标准。这两个方向均指向社会，也代表了法律的社会化趋势。

二、责任与债：向财产责任转换的现代责任

责任是联结义务与制裁之间的桥梁。如果有人违反了法定义务（这种义务可以来源于法律、合同或者社会关系），导致了一种应为性，这种应为性属于责任的范畴，经过法律（司法和执法机关）来加以裁判和衡量（强调法官的裁量权、对事实的再现能力和对环境的适用性），来确定承担法律责任的大小和形式，从而导致法律制裁和法律救济。法律责任首先表示一种因违反法律上的义务而形成的责任关系，即主体A对主体B的责任关系；其次才表示一种责任方式，如民事责任、行政责任等责任方式。（注：参见张文显：《法理学》，143页，北京，法律出版社，1997；凯尔森：《法和国家的一般理论》，北京，中国大百科全书出版社，1996.凯尔森还对奥斯汀没有区分义务和责任提出了批评。）

民法的债，实际上就是现代法学上的责任的形式化，不过，后者的含义更为广泛和积极。（注：许多学者已经认识到了这一问题，比如，“这里所说的责任不是指由于违法而必须承担的法律后果，不是指已有特定含义的‘法律责任’，有的称之为‘消极意义上的责任’，这里所说的责任是指‘积极意义上的责任’，即法律、法规所规定的应予尽责完成的义务”。见潘静成、刘文华主编：《中国经济法教程》，63页，北京，中国人民大学出版社，1995；梁慧星：《民法总则》，北京，法律出版社，1995.）对法律责任的重视，体现了现代法上的能动性和对个人权利的关怀[1]（P471-472），也体现了现代法理学试图统一各个部门法中不同的甚至是相反的责任含义的努力。（注：例如，有学者指出了应当重构责任这一概念，从而将刑事责任、民事责任和行政责任等统一起来，并且指出，传统法学上划分法律部门的两个依据：社会关系和法律制裁，后者是不科学的。参见李颂银：《从法律责任角度重新认识法学基本理论问题八议》，载《现代法学》，1999（5）。）

然而，由于私法上将债独立于责任，造成了一种错误的认识，即责任等同于义务和制裁，例如“责任为违反法律义务的当事人所应承受的法律后果，亦即法律规定对违反义务人的制裁措施……法律责任总是通过一定的国家机关来执行的，不受当事人意志的影响”[5]，并由此出发，指出只有民事、刑事和行政责任，进一步用来判断法律部门的划分。这可以说是一种部门法对法律基本概念的“隧道视野”。

私法上的这种对责任的错误认识，是和传统法律体系相关的。公法和私法划分清晰的法律体系，隐含着私法自治的命题，学者们试图对国家的权力加以限制，对法官（执法者）的能动判断加以限制。剔除了法官的自由裁量权，剔除了法律的能动性，剔除了角色、能力等要素，自然，责任只能被理解为一种法律后果。

在现代法上，责任和债并无区别。一些具有现念的法学家们已经看到了这一点。林诚二教授在分析了债、责任、诉权、请求权等概念之后，精辟地指出“债务之本质在于责任，亦即债务系为责任所包含，债务为肉、责任为皮，去之皮，肉不存，是故，在债权法之认定下，有债务必有责任，无责任之债务，系一种空洞之概念……有无责任固为现代债权法认定债务之先提条件，但亦可认为系债权之本质……责任固系债务履行之担保，亦系债权之本质，但亦可说系债权与诉权间之桥梁”。[6]

传统民法学之所以将债和责任区分开来，除了排除法官能动性之外，也满足了对分类严明的形而上的哲学化需要，债总是特定的主体之间的关系，从而区别于作为对世权的物权。因此，责任在民法中进一步体现为请求权，责任和请求权这两个词语不过是出于主体角度不同而已。无论是物权还是债权，都要通过请求权加以实现，而“请求权是最重要的权利之一，是相对权的典范……要求他人为或不为一定行为的权利”[7]，在这种情况下，使用债的概念来区分责任的不同不过是一种学说上的偏好，而绝不是必须的。侵权之债和合同之债，几乎不存在除了这种请求权的特定性之外的什么联系，但尽管物权是一种对世权，一旦其遭到侵犯，同样会产生特定化的请求权。换言之，权利可能是对世权的，但责任则是特定的。

换一个角度来看，作为“给付”的债，其实质也不在于是否产生作为或者不作为的义务，而是在于“债的标的应当给债权人带来利益；而且，根据占主导地位的观点，这种利益应当是可以用钱款计算的”。[8]“由于社会进步，基督教教义之传播及公权力之日臻完备，对债务人直接强制，使其屈服于债权人之意思及实力之因素，渐次消逝，当为给付之伦理因素，渐次增强，历经长期之发展，终于演变成为纯粹财产责任”[9]，“债权逐步实现了非人格化”[10].这种财产性责任的增强，表现之一就是损害赔偿责任逐步成为最主要的责任形式。而民法作为调整人身关系和财产关系的法律部门，“财产要素”同样也不能表明债权的独特性所在，只有当合同关系超出民法范畴的时候，这一特征才具有相应的意义。

不过，从历史的角度而言，债的概念的提出，对现代法学的发展至关重要。债的应为性而不是法定性，体现了私法自治的精神，表明了当事人之间缔造的权利义务关系，可以自然地消灭而获得法律的承认。随着人的平等化和商业行为的泛化，债的提出对民事法律行为概念的独立做出了贡献。债的概念进一步确立了现代法上的责任概念的基础。在现代民法中，债的概念没有独立的必要，这是因为其积极内容已经被责任所吸收，而向更为灵活、机动的英美法的借鉴，更加推动了这一概念的衰落。这正是我国《民法通则》中不再区分侵权之债、合同之债，而是将民事责任独立的意义所在。那些批评这一做法的学者，不过是抱着对传统法学的迷恋情绪和借以抒发崇古的幽幽之情而已。

当债的概念越来越失去意义，被更为广泛的、能动的责任概念所替代的时候，合同的本质就在悄悄地发生变化。经济合同正是在这一基础上产生的。[11]

三、公共责任与财务责任的融合：Accountability

如果仅仅将法律责任理解为义务或者制裁，那么，按照大陆法系的理解，法律责任就只能是民事、刑事和行政三种。在这种概念化的意义上， 经济责任自然是不存在的。

然而，现实的发展并非如此，不仅仅是在苏联社会主义时期提出了经济责任的概念（尽管这一经济责任的含义仍然是从财产责任的角度而言的），中国在改革开放初期也延续了这一传统（尽管许多学者认为这是计划经济的产物），即便是在英美国家，伴随着新公共管理的出现，也出现了新的责任概念：accountability，answerability.其中，accountability的概念更是近年来学术界研究的热点。

准确地翻译accountability的概念，必须考察其来源和发展，以及其所使用的意义和所涉及的法律制度。

accountability使用的广泛性，主要有三个来源：（1）最初的起源显然是会计责任，即强调责任的经济性、可计算性；（2）从行政责任发展而来；（3）国有企业的责任，正如前文已经指出的，英国在20世纪60年表了政府白皮书，其中就使用了Financial andEconomic Obligation的概念。随着私有化的产生，逐步使得责任进入了公共领域，从而导致了accountability的形成。

accountability在会计学中被翻译成“受托责任”。在英文中，先后有三个词表示与受托责任大致相同的含义，它们是custodianship、stewardship、accountability.葛家澍教授分析了这三个概念。[12]（P76）最早使用的词应当是custodianship，如美国会计学会在1966年的《基本会计理论说明书》中，使用这一术语表示会计信息系统的目标。这一概念的最初含义是表示中世纪庄园的管家责任或指宗教术语（非常有意思的是，中世纪庄园制度也是法律上的法人制度的来源之一，看来似乎自从法人存在的时候，或者说组织关系存在的时候，或者说存在监督—所有制的时候，就存在这种责任关系）；后来转而采用stewardship，最完整的含义是管家（资源的直接管理者）对“主人”（资源的所有者）所承担的，有效管理主人所托付资源的责任。在这一概念上发展出accountagbility，并取代了stewardship.除了前面的含义之外，accountability还增加了一层意思：资源的受托者负有对资源的委托者的解释、说明其活动及结果的义务。

沃尔克（Harry I.Wolk）和特尼（Michael G.Tearney）在分析会计目标的时候，将accountability作为首要目标，认为这一概念更注重竞争群体和收入、财富的主张权利中的平等。[13]

对受托责任最为经典的表述，是著名会计学家井尻雄士（Yuji Ijiri）提出的。他指出，“受托责任的关系可因宪法、法律、合同、组织的规则、风俗习惯甚至口头合约而产生。一个公司对其股东、债权人、雇员、客户、政府或有关联的公众承担受托责任。在一个公司内部，一个部门的负责人对分部经理负有受托责任，而部门经理对更高一层的负责人也承担受托责任。就这一意义而言，说我们今天的社会是构建在一个巨大的受托责任网络上，毫不过分”[12]（P77-78）。

从accountability的会计学含义来看，它显然是和组织关系、两权分离、委托一关系相联系的，毫无疑问，这一概念的外延也体现了“组织关系与财产关系相融合”的发展趋势。并且，这一责任主要是内部层级组织关系，也考虑对外部关系的负责，与说明、解释等信息上的义务是紧密融合的。

如果说会计学上的这一含义是在私人组织中使用的，那么，近年来公共管理的发展则导致了这一责任在公共领域的扩展，并促使两个领域融合起来。

新公共管理的出现，导致了对新的责任的要求，在公用事业市场化、国有企业市场化，乃至于政府管理向第三部门转移的国际性浪潮下，公共权力的行使方式发生了很大的变化。一方面，获得公共管理职能的企业、公司、中介组织等机构的目标变得多元化，从而引起了公司法中公共责任和法人制度的变化，公司的商业和社会伦理在发生变化[14]；另一方面，公共管理中效率日益成为主导型的目标。这两个方面导致了公共责任和私人责任两个领域的融合，而贯穿其中的则是对效率的诉求。英国的新公共管理与一系列的激励是紧密相连的，比如，下一步行动机构的创造、部长管理信息系统、财务管理激励、市民章程、开放政府激励、市场测试等。其组成包括：更多地强调“受控的授权”、在特定现金限制内的“物有所值”、更强烈的消费者或者顾客导向、商业计划规划和正式合同中的协议、分权化的成本中心、富含业绩目标和业绩相关的薪酬、中央人事管理的废弃以及同级结构。新公共管理，既有拥护者，也有批评者，但是无论其是好是坏，其广泛推行已经提升了对公共行政的传统教条的挑战。

accountability首先是伴随公共管理的发展，对行政责任的扩充。因此，有学者将其翻译为“公共责任”，并总结说，“就其内容来说，公共责任有三层意思：在行为实施之前，公共责任是一种职责（responsibility），负责任意味着具有高度的职责感和义务感——行为主体在行使权力之前就明确形成权力所追求的公共目标；在行为实施的过程中，公共责任表现为主动述职或自觉接受监督（answerability），‘受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目’；在行为实施之后，公共责任是一种评判并对不当行为承担责任（liability）——撤销或纠正错误的行为和决策，惩罚造成失误的决策者和错误行为的执行者，并对所造成的损失进行赔偿”。[15]并进一步指出，公共责任可以划分为法律责任、政治责任、行政责任、职业责任和道德责任。

然而，将这一概念翻译成公共责任显然忽视了两个重要特性：

1.主体的多元性。随着政府商事合同的大规模涌现，accountability不仅仅适用于政府机关和政府机构，也延伸到了合同相对方：自愿组织、机关等，甚至中间利益团体，比如英国慈善协会。[16]

凯特尔指出，“不断增长的公—私联系，包括与非营利部门的社会服务之间的实体联系，导致了部门之间界限的混乱，并且导致进一步区分公共责任和私人责任的困难”[17]（P13）；并且进一步指出，“传统的公共行政领域，基本的参与者是选举官员、 行政管理者和市民，合同相对方变成了第四者”。他还引用了约翰斯顿的社会服务网络中的责任[17]（P175-176），如图1所示。

附图{D413N901.BMP}

资料来源：John johnston，public Servants and Private Contractors：Managingthe Mixed Delivery System，Canadian Public Administration，Vol.29，Winter，1986.550.

2.在经济合同中，accountability是合同双方共有的特性。经济性、财务性、可计算性、这是经济合同、新公共管理的核心理念，进一步造成了经济管理和行政管理的区分。[18]

随着财务性、可计算性、公共性、复合性等特性的凸现，accountability已经超出了行政责任的概念。在公司制度、政府商事合同乃至其他的商事行为、政府公共管理、基础设施提供等各个制度中，不仅强调传统责任中的“可归责性”、“可追究性”、“说明性”，而且更是和会计责任中财产责任日益融合的过程。这些公共性和私人性领域的融合，以及公共性责任和财产责任的融合，正是经济法始终强调的“组织关系和财产关系的融合”下的责任方式。

四、经济法上的责任之特性和制度要求

经济法律责任的独特性是由经济法的特性决定的，正是“公私混合性”才导致了经济法律责任的特殊性。经济责任的含义在于：

1.角色责任。“经济法律责任包含各负其责，各尽其责，这种责任既包括管理经济的责任，也包括协作经济的责任，同时还包括生产和经营管理方面的责任等”[19].

2.能力责任。这是和职位、角色、资格、判断能力等相适应的责任。比如英国公司法对不同的董事责任的认定的不同，以及前文所述的对职业资格的认定等。

3.公共责任。即对公共利益负责，对人民托付的财产妥善管理的义务。

4.财产责任。“经济刺激有正反两个方面：鼓励和责任……物质刺激的两种形式——鼓励与责任，在具备不同的条件时采用，并在不同的后果上表现出来，但是，它们具有一个共同的旨在提高生产效益的目的”[4]（P147），经济法的各个法律制度都体现出这种对财产责任的要求和约束，例如我国的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》中的第24条和第25条，规定追究双方的“行政责任和经济法律责任”，实质上，此处的行政责任指的是组织管理上的责任，而经济责任指的是民事中的财产责任。

5.组织责任。组织关系导致了accountab ility的产生，在官僚层级内部，无论是政府机关还是企业内部，都是这种组织责任的体现。

6.道德责任。道德与法律的融合，促使责任主体行为、决策、判断必须合乎道德和伦理标准。在消费者权益保护制度中对公司责任的诉求，以及由此衍生的公司性质的争论（股东本位和利害关系人本位）[20]，是对形式化正义的突破。20世纪重新兴起的对实质正义的追求，和这一诉求是紧密相关的。

独立的经济法律责任的提出，是经济法的独立性表现，是责权利效相统一原则的重要依据，同时，独立的经济法律责任有助于区分行政法、民法和经济法的异同。对于现代国家而言，宏观管理经济生活，参与调控经济，不能单纯依赖于实现行政目标的行政法，行政责任的单一性使其难以实现对经济管理机关的约束。我国长期以来依赖于行政法或是某些学者所谓的“经济行政法”来实现国民经济管理，使得市场发育不完善，泛滥，这不仅是法制的不足之处，也是行政法难以胜任这一任务的结果。

经济法律责任的独立性并不意味着必须在既有的法律体系内制定出独立的经济制裁，承担责任方式的改变并不意味着制裁手段的改变。“所以严格说来，经济制裁并不是与刑事、民事、行政等制裁并列的一类，而是按制裁的经济性内容对制裁的另一种划分”[21].在既有的法律体系内，法律制裁的实现往往通过行政制裁、民事制裁和刑事制裁来体现，因而经济法律责任的制裁方式也同样采取这三种方式。

应当注意的是，承担经济责任的方式，除了传统的制裁方式以外，还包括奖励或者褒奖、专业等社会性调整手段，包括前文所述的“受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目”等等，这在经济合同中也不例外[22].这种制裁手段的多元化，正是由经济责任的复合性所决定的。

毫无疑问，作为经济法的子部门，经济合同中的责任与本文所分析的各个方面是相吻合的。具体而言，将公共责任和财产责任相联系的责任观念，体现在经济法的各个部门之中。

1.反垄断和维护公平竞争制度。垄断行为是和交易紧密联系的，在私人交易关系中，出现了单方的不对等权力，从而形成对交易的损害和产生外部性，而经济法上的责任，结合公共权力的钳制和损害赔偿制度来提供救济，正是经济法上的责任的表现。

2.信息披露制度。对证券市场、会计、审计等经济领域中的内幕交易、信息不对称加以纠正，要求其加以说明和向公众负责，进一步可以上升为民事赔偿乃至于刑事责任。

3.公司和企业制度中的受托人责任。要求董事、经理，无论是国有企业还是私人企业，其受托责任一方面来源于委托人，另一方面需要考虑公共利益。

4.政府商事合同制度。对缔约双方而言，都同时存在着公共性的说明义务和财产上的赔偿责任，而在目前的中国法律制度中，这两者仍然是分离的，一方面确认行政机关参与商事行为的权力，另一方面则难以确定相对方的寻租和机会主义行为，也不能有效地确定其赔偿责任。而在经济法的责任框架下，则有效地解决了这一不对称情况[12].

5.经济责任制的有效建立。经济责任制是对经济法的“责权利相统一”原则在公有事业经营和管理中的具体制度实现，这和将公共责任和财务责任相结合完全是一种同义反复。

6.对政府经济管理行为的制约。政府通过规制、指导等方式对经济生活进行大规模调整，但大陆法系内只能通过法院来审查其抽象法律行为，而这种审查的依据是授权的正当性以及法律体系内的“激励相容”；或者通过对具体行政行为的行政诉讼来加以纠正。这种行政救济手段，不能解决“空白授权”的经济上的正当性，也不能解决依据经济效率和经济公正的判断标准。而公共责任和财务责任相结合的法律调整，将有效地解决行政部门在制定经济决策时不能负责的激励问题（注：对此，有学者提出应当在政府参与的经济行为中，采用 民事诉讼方式来解决纠纷的主张。参见史际春：《适应经济法治需要建立“官告官”和民事、行政公诉的制度》，载《法学家》，1998（1）。）。

经济责任的突出，是理解经济合同关系复合性的一根红线，它打破了公法和私法的界限，紧紧扣住了组织关系和财产关系相融合的法律特性，并成为构建经济合同制度的基石。这一过程也体现了作为社会的法律部门，必须将自己的理念建立在责任上的这一论断。

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公共事业管理体制的概念精选篇12

「摘要 第三部门的兴起，尤其是在公共领域发挥着越来越大的作用，对行政法的主体理论、行政行为理论以及行政诉讼等都会产生影响，需要进行相应的调整和理论重构。但是，作为术语，“第三部门”引入行政法结构之中似乎没有必要，我们更应当关心的是其在公法上的作用、影响以及相应的规制问题。 「关键词 第三部门 行政法 意义 理论重构 一、引言 美国学者萨拉蒙（Lester M. Salamon）用大量的数字向我们展示了我们正处于一场全球性的“社团革命”之中，并且预言“这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性”。 发生在其本国乃至世界的这一现象，也不约而同地引起了很多国家的行政法学者的关注。比如，英国学者克莱格（P. P. Craig）所说的quangos现象（“准非政府组织”的英文缩写，quasi-non-governmental organizations）； 日本学者关注到的“民间非营利组织（团体）”，以及与英国的quangos有点类似、但又不完全是的特殊法人制度，和处于其边缘的认可法人、指定法人与特殊行政法人现象； 德国学者所谈的间接国家行政与公法人制度，等等。 同样的，第三部门在我国也得到蓬勃的发展。截至2009年底，全国共登记社会团体171150个（按性质分，其中专业性社团50328个、行业性社团53004个、学术性社团39640个、联合性社团23961个），民办非企业组织147637个，基金会975个。 在体制之外，还有更多的没有登记注册的、半公开的、临时性的社会组织广泛存在。可以说，近年来在我国，很少有一个共同的话语像第三部门（也称“第三域”，third sector）那样越来越多地受到了法学、政治学、历史学和经济学等诸多学科学者的共同眷顾与青睐，给予了深切的理论关怀。 相对而言，第三部门这个概念对于我国行政法来讲还是比较陌生的，我们已经习惯了讨论法律法规授权组织，其中的组织形态划分也非常中国化，包括企业、事业单位、社会团体和其他组织等；也习惯了另外一种也同样得到官方认可的说法，即“民间组织”，包含社会团体和民办非企业单位。 当第三部门这个新生事物向我们迎面走来，我们也满心欢喜地想要张开双臂热烈拥抱它时，我们还不得不停下脚步、冷静思考：到底要不要在行政法上引入第三部门的概念？我们现有理论是否已够健全而使得所谓的引入显得多余？引入这个概念或者进一步深入观察这种现象会给我们带来什么变化？ 二、作为一个概念范畴引入到行政法之中？ 据我所知，现有的行政法教科书中都几乎没有提及“第三部门”的概念。那我们要不要在行政法结构之中引入第三部门的概念，至少是在传统行政主体理论中要不要做这样的革新？ 循着这个问题，我们可以设计以下四个观测点去观察和思考。 1、概念边际 从直观上看，现在也没有多少领域像这个领域那样存在着多重的、多义的、犬牙交错的、甚至可以说是混乱不清的概念认识。有些是舶来品，如NGO（non-governmental organization，“非政府组织”）、NPO（Non-profitable organization，“非营利组织”）、 公法人；有些是本土的特产，如事业单位、 准政府组织、 中介机构（组织）； 还有一些很难说是纯本土的，如社会团体、行业协会，等等。甚至还出现了“第四部门”的概念。 它们之间究竟是什么关系？彼是包容还是并列？此边际如何？等等，不尽清晰，真有“乱花渐欲迷人眼”之感。 上述概念之间如乱麻般的交织、纠缠，实际上反映了我们对第三部门边际的认识似乎还停留在抽象、原则的层面，对其在现实生活中的所有具体表现形态等关键性要素并不十分“有数”、“心里有底”。 2、内涵以及与我国现实的契合度 对第三部门内涵的理解上似乎也很难说已经统一、一致。据说，美国霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的“结构－运作定义”是比较权威、被广为接受的，也就是说，第三部门一般具有非政府性、非营利性、志愿性、组织性、民间性等特征。[12] 但是，由于社会环境、组织形态、文化传统和制度沿革等诸多方面存在着的差异，既便是在西方国家，对第三部门的理解还有些微的不同。比如，在日本，所谓“第三部门”是指“由国家或地方自治体和民间共同出资成 立、运营的事业体”或“公私混合组织（企业体）而言”；而在欧美，第三部门和非营利组织概念是一致的，可以混合使用。[13] 在我国，如果用上述霍普金斯大学的研究标准去衡量，我们会发现，在我国却多呈中间形态，具有不纯粹性、不完全性。比如，农村专业经济协会是集科技推广、技术服务、信息提供、农产品产供销服务为一体，以市场为导向，进行专业化生产、一体化经营，“是我国民间组织在基层出现的新生事物”（民政部《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》（2009年10月29日）），你很难说这种形态不具有营利性。[14] 对于我们来说，第三部门无疑是个舶来品。以此来甄别我国现实生活中存在的类似组织形态，我们会发现也很难把现有的一些组织形态完全装入第三部门的“口袋”之中。比如事业单位，按其社会功能，就可以划分为“承担行政职能的”、“从事公益服务的”和“从事生产经营活动的”三个大类。第三类显然就不属于我们所要探讨的第三部门范畴，第一类今后的改革方向应该是转为行政机关。第二类的改革方向是，对于不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用；可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入；可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的，应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量举办。所以，第二类还不能完全算是第三部门范畴。[15] 这至少说明第三部门的概念与我国的实际存在着某种程度上的不契合，不能妥帖地反映我国的现实。 3、行政法上的观察 更值得我们注意的是，第三部门的所有形态在行政法上也并非都具有关注的意义和价值，比如，人们出于兴趣爱好而自发结成的“草根”组织，像花鸟协会、书画协会，除了作为登记管理对象之外，与公法关注的行政主体有何干系？ 行政法为什么要关注第三部门现象？我以为主要是基于两个方面理由：一是政府在行政体制改革和职能转变过程中，为进一步提高行政效率，克服行政机关“科层制”运行的弊端，实现良好行政，不断地将一些公共管理的职能通过授权或者委托方式转移给第三部门。二是大部分第三部门组织从事着很多与私法活动迥然不同的、具有公法意义的公共治理活动，对其成员、第三人具有比较重大的权益影响，甚至直接涉及到后者宪法基本权利的限制与剥夺，需要纳入行政法的研究范畴。除此之外的其他问题，可能就脱离了公法的视线，跨入了私法的关注范围。 在我看来，有行政法上意义的第三部门形态，主要是： （1）行业协会、职业协会和综合性协会 （2）工会、共青团、妇联等其他社会团体 （3）基层群众性自治组织（包括村民委员会和居民委员会） （4）“官办”基金会，如根据《道路交通安全法》设立的社会救助基金 （5）委托执行行政任务的中介机构 但是，它们在行政主体意义、组织形态、自治机理与程度、政府规制模式与程度等方面差别是很大的，很难有一个统一的理论研究模式，或许个案分类研究更加适宜。 4、西方行政法的态度 还有一个现象也很有意思，当我们翻看英国、德国和日本的一些重要行政法教科书时，会发现第三部门（the third sector）作为一个概念术语并没有被吸收进去，而是更多地从公务、从行政权或者进一步推广至公共权力的角度去观察、归纳和总结有行政法意义的那些组织形态，比如quangos、特殊法人、公法人。这个现象本身就很耐人寻味；是不是我们关注问题的视角不同，需要认真甄别出行政法的独特视角、概念切入点与研究范围，进而形成行政法上的话语、概念与范畴？ 上述观测的结果是否在警醒我们：第三部门现象的确值得行政法关注，但由于其范畴本身的不甚清晰、认识的不尽一致，或许我们也无需匆忙地将这个还不算很成熟的概念术语引入到行政法学结构之中？更应该是采取“抛开概念术语，专注于具体组织形态”的研究策略。 三、对现有相关理论的反思 对于第三部门的现象（而非概念），或者类似现象，行政法学并非麻木不仁、视而不见。从已有研究成果看，行政法教科书、文献一般都是在“法律、法规授权的组织”、[16]“其他非政府组织”、[17]“其他承担行政任务的主体”等中介绍，专著与论文多是对其中部分类型 的研究。[18] 那么，这种研究现状是否充分？是否已经足以完成行政法的使命，而显得我以下的分析都是多余？这是我所关心的，也是我们需要对现有理论进行批判性思考的根本理由。 1、法律法规授权的组织和受行政机关委托的组织 这是我国行政法比较传统经典的、一直占据主流地位的理论学说，[19] 试图缆括着行政机关之外的从事公共管理活动、行使行政权的诸多复杂组织形态，从实质意义上扩展着行政主体理论的外延。其对具体组织形态的分类也是极其中国本土化的，分为： （1）社会团体，包括工会、共青团、妇联、残疾人联合会、个体劳动者协会、律师协会等； （2）事业与企业组织； （3）基层群众性自治组织，包括居民委员会和村民委员会； （4）有关的技术检验、鉴定机构。 这种理论也为立法机关和司法机关所接受，有着较为坚实的制度法的支撑。[20] 但是，随着社会的不断发展，行政体制改革的深入和政府职能的进一步转变，尤其是第三部门逐渐为行政法学者所关注，上述理论也受到了实践的冲击，表现为：第一，因为法律规定或者表述得不（够）清晰、明确，是否属于法律法规授权，在有些情况下是很难判断的。第二，随着第三部门的逐渐形成与日趋成熟，由政府直接授权、委托的情形渐趋减少，更多地是基于团体成员的权利让渡而获得公共治理权。公共治理权的行使无疑也应当受到公法原则的约束，应当纳入行政法的理论关怀之中，而法律法规授权组织的理论在这方面就显得力不从心、鞭长莫及了。 因此，我们可以预计，法律法规授权的组织理论已不能完全适应我国行政法实践发展的要求了，尽管其价值依然不可全盘否定，但可以肯定的是，在该理论之外还必须寻求其他的理论来弥补。 2、对社会公行政的关注 对行政主体的关注做了进一步的扩大，突破了传统的行政机关、法律法规授权的组织，认为还应当有非政府公共组织。非政府公共组织包括社区组织（居民委员会和村民委员会）、行业组织（行业协会和专业协会）和公共事业单位。它们依据组织章程、规约进行自治管理、行使自治权，这种自治权属于一种公共权力，这类管理属于社会公行政，是行政任务社会化、国家向社会分权的产物。[21] 但是，上述观点也受到了学者的批判，指出，将一些组织章程、规约看作是公权力的来源，这是有问题的，民间组织不可能纯粹依据其章程而行使公权力。非政府公共组织的权力来源还是国家授权。[22] 在我看来，上述批判还是一种强行政的惯常思维，没有真正认识到“国家·社会·市场”的相对分离之格局的形成，以及由此可能会造就我们还不很熟悉的公共治理形式和公共治理权。但是，上述批判也的确提醒我们，第三部门的公共治理是否都具有公权力性质？这还需要认真甄别。 3、对行政任务承担主体的概念重构 概念重构是建立在对传统理论的批判之上的，批判的要点有：第一，我国行政法学上对行政任务承担主体的概念体系，比较简单粗糙，不能反映现实中行政任务承担主体类型的多样性，也未能为我国行政组织法的变革提供理论支持。第二，法律法规授权的组织理论不能缆括现实生活所有的组织形态和权力来源，会导致国家监督特别是司法监督的缺位。第三，行政委托理论不能将公私合作等行政管理的新发展纳入进来，视野比较狭窄。第四，现有的概念体系，也缺乏对本土现象的深入把握。应当关注我国单位体制及其变革与行政任务承担主体的关联。 因此，提出概念重构的设想，包括：（1）保持对公私法区分相对性认识的前提下，承认公私法的划分，引入公法人的概念。将公法人区分为公法社团、公务机构（公务法人）。（2）把一些监督管理委员会和普通行政机关改造成独立署，以增强其独立性；把一些履行执行性、操作性、研究性事务的行政机构或者事业单位改造成执行署。（3）关注私法形式的行政组织。（4）对于行政委托，应加强对公共服务的外包、特许经营、基础设施领域的公私合作等问题的研究。[23] 上述对传统理论的批判，我还是持基本肯定的态度，但是，上述的概念重构，在我看来，却有着浓厚的行政权与公法的强势色彩，而且，也过多地以西方第三部门的基本形态为思考、批判的标准。对由此开出“诊断”方案，我持怀疑和批判的态度。在我看来，中国第三部门的发展与未来可能形成的模式，包括功能、与政府的关系、公法上的地位等，或许应该有着中国社会自身在特定情境下产生 的特殊需求，不见得一定要与西方“殊途同归”。 总之，从以上对我国研究现状的分析可以看出，在“国家·社会·市场”初步形成之后，公共治理和公共权力渐现端倪，而我们却普遍关注不够。对第三部门涉及的公法问题也缺乏总体思考和系统梳理。 四、会给行政法带来什么？ 上述现有理论的这样或那样的缺失，至少说明现有理论框架已经不能恰当地容纳和反映丰富多彩、姿态万千、层出不穷的实践样式，需要我们以更加宽阔的视野和胸怀去体悟、感触，去思考理论发展的方向。那么，第三部门的兴起对行政法（学）到底意味着什么呢？会给行政法带来什么？ 1、行政手段的多样化，更加灵活、有效地达成行政目标 第三部门的兴起，填补了政府公共管理和服务上的很多缺失，同时也为行政目标的实现提供了多样化的手段和路径。现在比较时髦的民营化（privatisation）、公私合作（public-private partnership）以及外包（contracting-out）等，都与第三部门有着千丝万缕的联系，也成为一种新型的实现行政目标手段，被政府越来越多地倚重。 民营化（privatisation）可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需要。[24] 它是公共服务职能从公共领域（public sector）转移到私人领域（private sector），发生的领域要比第三部门所在的社会领域为宽，跨向了经济领域。主要采取两种方式：一种是行政组织的私法化，另外一种是通过委托、外包把行政任务交给民间组织去办理。外包（contracting out）则与行政契约密切地联系在一起，是通过签订契约的方式将某些公共服务功能转移给相对人来承担。第三部门的出现与繁荣，为上述改革提供了承接的基础，成为政府执行行政政策的工具。 正如有学者观察到的，第三部门执行公共政策过程中，“也日益习惯接受政府的委托或补助，使得政府资金成了许多非营利组织重要的收入来源，此时，原本相互独立的政府和非营利部门，已发展成相互依赖的新关系，也就是所谓的公私协力（public-private partnership）关系，然而，公私之间的界限也逐渐变得模糊不清，从而衍生出一些争议性议题。”[25] 主要是责任问题，也就是由第三部门执行公共政策、提供公共服务，其与行政机关之间、相对人之间将形成怎样的责任关系呢？按照Koppell的说法，这涉及到透明度（transparency）、义务（liability）、控制能力（controllability）、责任感（responsibility）和回应性（responsiveness）。 2、对行政法的研究视角会产生冲击，进一步扩大行政法的研究疆域 随着第三部门的崛起，以及对公法领域的影响日益扩大，我们不禁要问：行政机关、行政权还会是行政法关注的惟一对象、惟一视角吗？我们通常从法律法规授权的组织角度去归纳和认识第三部门，这种视角无疑是以行政权为探寻基准的。所以，法律法规授权的组织有时是包含在“行政机关”的概念里。[26] 也就是说，尽管其不是组织形式意义上的行政机关，但却属于事实上行使行政权的“行政机关”。但在我看来，这样的视角其实是有问题的。 从第三部门的发展趋势看，基于自治而实施的公共治理将越来越占有主导性地位。因此，用行政权来统和、解释第三部门的治理权（或者说是公共权力的一种来源），是不全面、不准确的。而且，这种“行政权”的狭隘视野也无法解决第三部门在行使治理权过程（非行政授权或委托）中产生的其他争议，反而引发更多认识上的混乱。 那么，对于第三部门涉及着类似于行政管理和行政权的公共治理和治理权，是否应当引入公法因素的规范？由此产生的纠纷是否应循行政救济途径解决？在我看来，公共行政恐怕不再仅仅是国家意志决定的问题，而是从根本上取决于对相对人基本权利保障是否必需。对第三部门的公共治理活动，公法规范显然比私法更能够妥善地保护成员的利益。带着对这些问题的关注，行政法学自然会进一步调整姿态，将核心由“行政权”转向“公共权力”，真正从实质意义上去关注公共行政领域发生的法律问题。 3、在进一步拉张行政法视野的同时，会对行政法结构进行重构 如果我们 将第三部门行使公共权力的现象纳入行政法调整的范围，首先在微观上我们就必须对行政主体理论进行相应的改造，行政法关注的目光将由法律法规授权的组织、行政委托进一步延伸到具有公共治理性质的第三部门管理活动。其结果必然是，原先在行政主体理论中架构起来的“依法授权或者委托的组织”及其改进型“承担行政任务的其他主体”都将受到冲击，甚至被放弃。在我看来，构建行政机关、“承担公共管理任务的其他组织”的行政主体二元结构，恐怕从概念上比较周延、切合实际需要。行政主体理论的延展，促使行政组织更加开放，也必将对行政行为、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等一系列制度带来连锁反应。 我们还可以进一步追问：进入二十一世纪之后，随着公共职能由政府向第三部门的部分转移，公共治理现象日益被行政法学者所关注，以及人权保障观念深入人心，以行政为核心的行政法结构是不是也将会发生革命性的变化？ 英国行政法已经发生了移动。在二十世纪上半叶英国行政法是以“行政为中心”，更加关注行政内的行为和决定的控制与促进问题，二十世纪下半叶是以“司法审查为中心”，更多关注合法原则、自然正义和合理在法院与裁判所的发展问题。八十、九十年代公共领域的改革，走向了一个反向，权力和裁量不仅授予各种行政机关，而且还流向了私人机构（private bodies）。行政法的关注也将随之转向公共行政的新形式（new forms of public administration）、促进和控制公共行为的新技术（new techniques of control and facilitation of public activities）。[27] 我对我国行政法的发展也有类似的感触。从我国行政法的发展历程看，在二十世纪九十年代前期，围绕着《行政诉讼法》的贯彻实施和行政审判实践，开展了较为深入的研究。随着理论的不断深化，在行政法结构之中，出现了行政诉讼与行政法之间的分道扬镳。九十年代后期，对行政法的研究主要集中在行政法关注的传统范畴之内，比如行政处罚、行政许可、行政强制、行政程序，并进一步延伸到行政契约、行政指导等非权力行政，以及软法（soft law）现象等等。行政法理论体系也显现出稳健的进步和较为成熟、稳定的结构。这从诸多差别不大的行政法教科书当中可以一叶知秋。那么，随着我们的视野进一步向公共治理领域的延伸，是否也会促成一种新的变革呢？我们将怀着激动与期盼的心情拭目以待。 4、对第三部门的政府规制问题也变得十分重要 有关研究表明，[28] 民间组织在我国的迅猛发展与政府规制理念与制度滞后之间已经形成了尖锐的对立，大量的“非法”、但不见得不具有正当性的民间组织游离在法律的边缘之外。如何在“国家·社会·市场”形成的格局之中对民间组织进行适度的规制，同时又积极回应公众对结社自由日益高涨的需求？在政府职能转变和行政体制改革的过程中，政府与第三部门之间应如何互动？彼此关系的未来走向如何？等等，所有这些的确是现代行政法必须认真思考和回答的一个至关重要的问题。 中国的第三部门正处于不断改革和变化之中，与政府之间的关系、对公共事务的介入方式、范围和程度都处在不断摸索、博弈之中，在不断因时因势而寻求新的平衡当中。所有这些预示着，对第三部门的行政法研究，必然是一种动态的、发展的研究，今天的结论或许在明天就是谬论，其研究难度可想而知是很大的。 五、初步的结论 第三部门就其概念范畴来讲，是多义的、很难界定的。单从这点上看，引入第三部门似乎是不甚理智的。而且，就其组织形态和在社会生活中所起的作用来说，也十分纷繁复杂、姿态万千，并不都值得行政法学去关注和研究。 但是，第三部门的现象却非常值得行政法去关注，它对行政法发展的实际意义至少能够体现在两个方面：一是推动了行政法中心由“行政权”向“公共权力”的实质移动，扩展了“行政法的疆域”（借用姜明安教授语）；二是能够对行政主体、行政规制、行政诉讼等理论引起“米多诺”连锁效应，促使我们去思考它们之间的整合与重构问题。 上述两点结论似乎是十分矛盾的，“现象值得研究，概念却不宜引入”，但这却是建立在对现有行政法相关理论存在很大缺失的批判之上，建立在第三部门这个舶来品与我国现实的契合程度的考察之上。那么，我们在理论上怎么找到一个更为恰当的概念范畴呢？这是我们需要进一步思考的问题。在我看来，建立“行政机关”和“承担公共管理任务的其 他组织”的行政主体二元结构，用“承担公共管理任务的其他组织”来容纳第三部门的公共治理现象，来实现由“行政权”向“公共权力”的转移，这或许是可以考虑的方案。当然，是否恰当，还可以再讨论。我们面临的任务是在打破“一个旧世界”的同时，还要“善于建设一个新世界”！-------------------------------------------------------------------------------- * 清华大学法学院教授，法学博士。在本文的撰写中，洪延青、徐守京、马文正、赵匹灵、孔海见等同学帮助收集大量的资料，在此致谢。本文发表在《浙江学刊》2009年第2期。 参见，「美莱斯特·萨拉蒙：“非营利部门的兴起”，何增科译，载于何增科主编：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第243～246页。 Cf. P. P. Craig， Administrative Law， Sweet & Maxwell， 2003， pp.91-122. 详见，刘宗德：“日本公益法人、特殊法人及独立行政法人制度之分析——兼论日本独立行政法人之现状及困境”，收于《法治與現代行政法學—法治斌教授紀念論文集》，元照出版社2009年版，第381～414页。林淑磬：“日本规范非营利组织的法制改革之研究”，载于《东吴政治学报》2009年第19期。 资料来源于中国民间组织网“统计资料”。http://www.chinanpo.gov.cn/web/index.do. 在我国，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织（《社会团体登记管理条例》第2条）。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织（《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条）。 应松年教授主编的《行政法学》（研究生教材，即将由中国法制出版社出版）中做了这方面的大胆创新，在“行政主体与行政相对一方”一编中设立“行政机关”、“公务员”、“第三部门”、“相对一方”和“公物、公物法、公营造物法”五章。 “非营利组织”一词据说源自美国国内税制（Internal Revenue Code， IRC）第501条第C项第3款，它致力于公共利益，不以获取金钱财务上的利润为目的，其盈余不得分配给组织内成员或其他私人，可以享有免税待遇。但是，上述特征不完全适用日本的“非营利组织”。参见，杨坤锋：“非营利组织概念之检讨与澄清”，载于《逢甲合作经济》 2009年6月刊，第32～48页。林淑磬：“日本规范非营利组织的法制改革之研究”，载于《东吴政治学报》2009年第19期。 在我国的法律中，机关、团体、企业、事业单位是并列的，是对社会生活中所有形态的组织的一种中国式的分类。比如，《治安管理处罚法》第23条第1款第1项规定：“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。可见，事业单位是指除机关、团体、企业之外的组织形态，是与团体有区别的组织形态。 “准政府组织”是由沈岿博士倡导的，参见，沈岿编：《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》，清华大学出版社2009年版，第7页，尤其是该页脚注。 我们在起草《安全技术防范报警服务业管理条例》过程中，与西方学者交流，查阅有关西方文献，发现我们所说的中介机构这个概念在西方很多国家，如日本，是不存在的，它们可能存在类似的组织形式，但是却没有类似的一般概括术语。 杨团认为，我们目前应该积极“探索第四域”。她将社会分为四个部门，政府、企业、第三部门（以志愿为基础，公益或是互益的组织）、第四部门（主要是新事业机构，就是公共服务机构）。这个第四部门实际上既包括政府已有的，比如科教文卫体，也包括现在新兴的民营的老人院、学校、医院。参见，祝乃娟：“中国民间组织从第三部门走向第四部门”，《21世纪经济报道》2005-10-10.http://free.21cn.com/forum/bbsMessageList.act？currentPage=1&bbsThreadId=1046196 [12] 参见，王建芹：《第三种力量——中国后 市场经济论》，中国政法大学出版社2009年版，第41页。 [13] 参见，林淑磬：“日本规范非营利组织的法制改革之研究”，载于《东吴政治学报》2009年第19期。 [14] 民政部在《关于社会团体兴办经济实体有关问题的复函》（民办函「200221号）中更是作了非常明确的解释：“社会团体不同于机关和全额拨款的事业单位，其经费仅靠会费、捐赠、政府资助等是远远不够的。兴办经济实体、在核准的业务范围内开展活动或服务取得收入，是社会团体活动费用的重要补充渠道，目的是促使其更加健康发展。为此，民政部、国家工商局于1995年7月10日联合下发了《关于社会团体开发经营活动有关问题的通知》（民社发「199514号）。这个文件的精神与《社会团体登记管理条例》的规定没有冲突。” 但在我看来，尽管第三部门和企业在营利问题上确实存在着程度和收益处理方式等方面的不同，但这不足以认为第三部门就不具有营利性。 [15] 孙荣飞、郭晋晖：“事业单位分类改革酝酿试点初选浙江山西重庆”，载于《财经日报》2009年7月26日。http://news.sina.com.cn/c/2006-07-26/05099566577s.shtml.最后访问时间2006-7-26. [16] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。 [17] 应松年主编：《中国行政法学观点综述》，中国政法大学出版社2009年版。 [18] 比较重要的研究成果包括：黎军：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2009年版；沈岿编：《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》，清华大学出版社2009年版；余晖：“行业协会法律地位问题研究”，http://www.chinaxuexi.com/lunwen/jingjifa/2005/02/2014495741-2.html. [19] 参见，姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第110～117页。 [20] 例如，《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。” [21] 参见，石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2009年版，第168页以下。转引自，应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2009年版，李洪雷撰写的第九章“其他承担行政法任务的主体”，第429～430页。 [22] 参见，应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2009年版，李洪雷撰写的第九章“其他承担行政法任务的主体”，第431页。 [23] 参见，应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2009年版，李洪雷撰写的第九章“其他承担行政法任务的主体”，第431～432页。 [24] Cf. E. S. Savas， Privatization： The Key to Better Government， Chatham， NJ： Chatham House， 1987， p.3. 转引自，「美E. S. 萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2009年版，第2页。 [25] 参见，江明修、郑胜分：“公私协力关系中非营利组织公共课责与自主性之探讨”，台北2009年8月26日至27日“非营利组织之评估——绩效与责信”国际研讨会论文。 [26] 参见，姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第86页。 [27] Cf. Colin Scott， “The ‘New Public Law’”， Collected in Chris Willett （ed）， Public Sector Reform and the Citizen‘s Charter， Blackstone Press Limited， 1996， pp.43-45. [28] 参见，高丙中：“社会团体的合法性问题”，载于《中国社会科学》2000年第2期；谢海定：“中国民间组织的合法性困境”，载于《法学研究》2009年第2期。

公共事业管理体制的概念精选篇13

(-)关于公共管理概念

公共管理研究与教育正在华夏大地兴起,专家学者推出的教材、着作、论文颇为可观。 但是在什么是公共管理问题上,可谓见仁见智。不说中国,就是“先行者”的西方一些国家也 有类似情形,以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”,难以确定。在此,本人拟 作一次把复杂问题简单化的尝试,把公共管理的概念界定为:对公共事务进行管理的社会活 动。具体说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对公共事 务施加管理的社会活动。

作为管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和运作等方面,有许多 共同之处。但作为“公共”管理,它在研究对象及其特点上,又与其他管理有明显区别。以公 共管理与工商管理为例,公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程,而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于:一是管 理目的不同,公共管理的目的是谋求社会公共利益,工商管理的目的是谋求组织利润;二是 管理性质不同,传统的公共管理具有垄断性,工商管理则具有竞争性;三是管理手段不同,传 统公共管理以行政手段和法律手段为主,辅之以经济手段;工商管理以经济手段为主,辅之 以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点,更要着力找出二者的差异处,以求对 公共管理有全面的认识。

(二)关于公共管理类型

为了加深对公共管理概念的认识,我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概 括性认识,我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为,就宏观而论,世上所有的公共事务可 分为三类:一是国家公共事务二是政府公共事务,三是社会公共事务。

1.国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义:“由政治单位在其管 辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能:①立法;②司法;③执行、行政管 理。”这是广义的政府(国家)观。应当指出,这里所指的国家是特指狭义的国家,即广义国 家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和领 土完整,制定法律、法规,维护社会秩序等,侧重于与国体、政体方面有关的,关乎整体职能把 握的宏观控制和影响类型的公共事务。

2.政府公共事务。《美国百科全书》指出:“政府一词适应于管理团体和国家的机构及 其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机 构及法定程序,就这一方面而言,政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。 由此可见,政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出,这是狭义的政府,它专指一 个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪 方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行 政公共事务以及机关内部的公共事务。

3.社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义,而是专指“政府 管理社会”中的中观的“社会”,这里的“社会”,即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一 个领域,它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包 括:教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业;社会服务、社会公用事业以及维持社 会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最 紧密,同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施 对象,因此,它所显示的 社会公共性也最强。

如前所述,公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务 可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类,因此,我们也应该把种种 公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构 成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异,又要从共 性去归纳它们的统一,用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。

二、社会性是公共管理的共同内涵

如上所述,公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的,因此,“国 家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一,然而,比较而言,只有“社会”才是公共管 理的共同内涵。对此,可以从如下几方面阐述:

(一)公共管理主体的社会性内涵

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。

1.国家的社会职能。正如恩格斯所言,国家不是从来就有的,国家是社会在一定发展 阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面。而 为了使这些对立方面,这些经济利益相互冲突的阶级,不致于在无谓的斗争中把自己和社会 消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在 “秩序”内,这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国 家。因此,国家来自社会,国家的产生是社会发展的需要,是社会内部矛盾发展的结果。

公共事业管理体制的概念精选篇14

关键词：体制；档案管理体制；体制外档案资源

Abstract：This article firstly reviews the conceptual definition of archive resources outside the system at home and abroad.Then makes my understanding and awareness of the conception.Finally，compares the conception with other similar conception，such as folk archive resources，social archive resources，private archives.

Keywords：System；Archives management system； Archive resources outside the system

人们选择词语，然后赋予它某些意义，并通过它来推动人类认识上的进步。“体制外档案资源”这一概念，始于笔者对图书馆、博物馆等文化机构管理档案的兴趣，在档案学理论研究中，这一部分被有意无意地忽略。《中华人民共和国档案法》第十二条规定，“博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物、图书资料同时是档案的，可以按照法律和行政法规的规定，由上述单位自行管理。档案馆与上述单位应当在档案的利用方面互相协作”。这些文化事业单位不同程度地保管有档案资源，它们是国家档案资源的重要构成，属于国有档案资源，但不在档案管理体制之内。研究始于问题，档案资源管理是否也存在基于体制的内外差别？所谓“没有界定，就没有管理”，体制外档案资源这一概念该如何界定？

1 国内外关于体制外档案资源的概念界定

由于各国的政治体制和经济体制不同，档案管理体制就会存在着较大差异，档案资源分类和建设也会有概念、语义和文化上的差异。通常，国外从产权角度将档案划分为公共档案和私人档案；国内按照所有权的归属，将档案分为国有档案和非国有档案（有人也称之为“社会档案资源”）。以体制内档案资源和体制外档案资源划分档案资源范围类别，在国内外还是有人提出的。

2011年，在匈牙利首都布达佩斯召开的档案工作者欧洲委员会（EBNA）上，克罗地亚国家档案馆馆长Lemic Vlatka在其会议报告文章中提到，克罗地亚档案服务主要受四个因素影响：State archives（国家档案馆）、Archival service management（档案服务管理）、Archives “outside state archives network”（国家档案馆网之外的档案馆）和Archival records creators and owners（档案记录的形成者和所有者）……克罗地亚提供档案服务的主要有国家档案馆，其他保存有档案材料的遗产机构，如，图书馆、博物馆、文件中心，等等，这些遗产机构中保存的档案材料可以看做是“archives outside state archives system”（国家档案系统之外的档案，即体制外档案），档案记录的形成者和所有者，档案服务管理。[1]我们可以这样理解：这位克罗地亚国家档案馆馆长将图书馆、博物馆此类文化机构所保存的档案称为“体制外档案”。在2011年的这次会议上有人也提到，档案馆必须面对文化领域其他机构（如，图书馆、博物馆等）在资金和威信方面的竞争[2]，除此之外，档案馆还必须面对其他文化事业机构在档案资源方面的竞争。

澳大利亚新南威尔士州关注和收集那些政府档案馆之外的档案藏品，创立了名为“Archives Outside”的网站：一是丰富新南威尔士州的档案藏品内容；二是提供关于专题的信息和档案保存和管理的资源。[3]网站没有命名为private archives或是folk archives，而是“Archives outside”，肯定是关注到了某些档案资源。我们猜测是不是那些图书馆、博物馆保管的档案，或者是流失海外的档案，等等。通过网站这样一种新形式来建立体制外档案资源的汇集和提供利用，可以是物理汇集，也可以是逻辑汇集；可以由政府出资，或是承包给企业组织，或是民间公益建设，确实是当下有效且有优势的管理方式。

国内关于体制外档案资源的研究，能够搜索和阅读到的文章只有三篇，恰好这三篇可以反映这一概念所可能涉及的研究内容和争议内容。张亚玲2008年发表的《市场经济条件下综合档案资源的建设——试析“体制外”档案资源及相关的公共服务》。作者认为，计划经济体制向市场经济体制转换过程中出现了体制外档案资源。“体制外档案资源是随着经济社会的发展变化出现的，一方面，是指非计划体制，如，党政机关、群团组织、事业单位以外的组织、单位和个人；另一方面，是指非传统管理体制，如，构成上下级或业务管理关系的部门、机构、民间协会、中介组织，等等。”[4]此文给出的体制外档案资源概念，从政治经济体制和行政管理体制的角度划分体制内外，虽然大致给出了一个体制内外的分别，但是不够准确，忽略了档案管理体制这一基本视阈。

潘玉民教授2011年发表的《论国家档案资源的内涵及其构成》。作者从法律维度对国家档案资源进行界定，是指一切公民、法人和其他组织形成的，对国家和社会有保存价值的档案的集成；其形成主体范围：“泛指在我国境内的一切国家机构、社会组织和个人，既包括国家的，也包括非国家的；既包括体制内的，也包括体制外的；既包括历史的，也包括现实的，还包括将来的。”[5]文章从形成主体将档案资源划分为“体制内和体制外”，可以说是当下对“体制内外”非常普遍的理解。从形成主体划分体制内外档案资源，不免有一种“新瓶装旧酒”的尴尬，与国有和非国有档案资源重合，是没有创新意义的。

尹雪梅2011年发表的《论“城市记忆工程”对我国档案资源体系建设的推进》。作者认为，档案资源建设的“体制”主要是指我国档案资源的归档范围。对档案资源体系来说，归档范围是第一道关，它把许多文件材料排斥在机关档案资源体系之外，而进馆范围则是第二道关，它把许多机关档案排斥在档案馆之外，也就是排斥在国家永久性档案资源体系之外。因此，在档案资源建设中，我们要避免有价值的档案资源遗漏在国家档案资源体系之外，有必要关注除国家政治性记忆主体之外的社会力量形成的历史记录，尤其是社会精英们的记忆主体和来自草根社会的普通民众的记忆主体形成的历史记录。通过这种“体制内”与“体制外”档案资源的平衡，最终达到国家档案资源建设的平衡。[6]文章将归档范围作为体制内外分别的标准，排斥在国家档案馆保存范围之外的档案视为体制外档案，与本文的概念很相近。细微差别在于一个“主动与被动”的思维。以归档范围为界，是档案机构主动构建了体制外档案资源。本文强调的“不属于国家档案馆网体系之内的档案视为体制外档案”，包括一些被动行为，那些因为历史原因而保存在其他机构或国家的档案资源不是档案馆自愿的。

2 体制外档案资源的概念界定之我见

从纯粹逻辑或哲学的观点来看，两个观念之间总是存在有一种辩证式的紧张关系。例如，如果我思考“存在”这个概念，我势必需要引进“不存在”这个相反的概念。那么，我们讨论体制外档案资源，必然需要引入体制内档案资源这一相对概念。在档案学研究视阈内，体制内外是指档案管理体制内外，表现为档案管理体制在档案资源管理方面的权力运行状况，即档案馆网体系。

“统一领导、分级管理”是我国的档案管理体制，包括三个方面的内容：国家全部档案分别由各级、各类档案保管机构集中管理；全国档案工作在各级人民政府领导下，由各级档案事业管理机关统一、分级、分专业进行管理；实行党政档案和党政档案工作的统一管理。[7]体现在档案资源管理上，就是从中央到地方都建立了档案馆（室），集中统一地、分级分专业地管理全国、本地区、本系统的档案资源，形成有层次、有专业的国家档案馆网体系（也包括一些档案室，这里都包括在档案馆网体系之内）。那么，我们就可以如此界定：体制内档案资源是受我国各项档案管理制度规范和约束的、在档案行政管理部门控制下的、保存在国家档案馆网体系之内的档案资源；也可以称之为“档案馆资源”。与体制内档案资源相对应的：凡是不在国家各级各类档案保管机构管理的档案，都是体制外档案资源。体制外档案资源大体有三部分：第一是私营企业、民办非企业单位、公民个体或家庭（家族）形成和所有的档案，即由私人保管的档案；第二是图书馆、博物馆、文化馆等非档案的文化机构保管的档案；第三是我国流失海外的档案，即其他国家保管的我国档案。

体制内档案资源和体制外档案资源，均是一种范畴概念。那些没有进入档案馆网体系之内的有价值的档案，将它们划归为体制外，视为各自独立而又统一的整体；在档案的所有权和管理权存在适当分离的情况下，从档案资源的管理权来界定体制外档案资源，一旦体制外档案通过某种途径进入档案馆管理，它们就是体制内档案，这之中管理权变了，而所有权可以变，也可以不变。由监察部、人社部、国家档案局联合制定的《档案管理违法违纪行为处分规定》（自2013年3月1日起施行的）中所称的档案，是指属于国家所有的档案和不属于国家所有但保存在各级国家档案馆的档案。该《规定》照顾了档案两权分离的现实状况，与本文的划分标准是一致的。我们则更多地想从文化发展的角度关注处于自在状态的有价值的体制外档案资源。

3 相近概念的界定比较

体制外档案资源是在国家档案资源理论、社会档案资源观、民间档案资源、私人档案等诸多研究的基础上加以认识和阐释的，因此，有必要对这些相近的概念的关系进行比较界定，理顺本文的核心概念。第一，体制外档案资源与体制内档案资源共同构成我国的档案资源体系，体制外档案资源是国家档案资源的重要组成部分。

第二，关于社会档案资源，赵爱国提出“由社会组织、家族家庭或公民个体形成、所有并管理，区别于国家档案资源，倾向于公民个体个性化档案服务的新型档案资源”。[8]陈辉认为“社会档案信息资源是与国家档案信息资源相对应的概念，指的是由非公部门和公民个体或家庭、家族形成并所有的档案信息资源。‘国家档案信息资源’是个所有权意义上的概念，指的是归国家所有的档案信息资源”。[9]两位作者将“国家”与“社会”置于对立的范畴，即取政权意义上的“国家”（State），（现代语义学上的国家有三种指向：其一是领土意义上的“国家”（County），其二是民族意义上的“国家”（Nation），其三是政权意义上的“国家”（State）[10]），而国内讨论国家档案资源的概念时，多将其翻译为“National archives resource”，如此一看，国家和社会在此语境下不是对立的概念，社会档案资源应该是国家档案资源的一部分，事实上，这些档案资源也确实是一个民族“国家”的档案资源。而在西方政治学对“国家”与“社会”的比较分析中，通常把国家作为与社会对立的范畴，解释为：国家有，专指公共领域；社会没有，专指私人领域。[11]如此，西方档案界以公共档案和私人档案共同构成国家（民族）档案资源也就可以理解。因此，看两位作者对社会档案资源的界定，赵爱国提出的是“……形成、所有并管理”，陈辉提出的是“……形成并所有”，从两者的定义来看，社会档案资源与体制外档案资源是有交叉内容的，但不存在完全包含。

第三，关于民间档案，中共中央党校教授韩钢认为：只要没有进入官方档案系统而散存于官方档案之外的历史文献，大体都可以算作民间档案；孙秀娟将民间收藏档案定义为：民间平头百姓收藏的、对国家和社会具有一定价值、并具有档案内涵特征的各种原始记录材料；惠明对民间档案定位是：许多档案散存在人民群众手中，相对于公共档案馆保存的官方档案，散失在人民群众手中的档案；王沛郁认为：民间档案是指人民群众在其生活交往中形成的各种文件。[12]关于“民间档案”的概念大体如此。可以发现，民间档案是与国家档案馆系统管理的档案相对应的，专指人民群众形成或合法藏有的档案，属于体制外档案资源的重要内容。

第四，关于私人档案，学术上有广义和狭义之分，“从广义上说，私人档案也称为私有档案，或统称为非公有档案。它应该包括所有非公有性质的机关、团体、组织、企业以及家庭（家族）和个人在社会实践活动中形成的或通过合法途径所获得的对国家和社会有保存价值的各种载体形式的信息记录；从狭义上说，私人档案仅指个人在私人活动中形成的或通过合法途径获得的对国家和社会有保存价值的各种载体形式的信息记录”。[13]私人档案的狭义定义与民间档案的范围比较相似，私人档案的广义定义与陈辉所定义的社会档案信息资源比较相似。私人保管的档案应该是体制外档案资源的主要内容。

从以上概念最有代表性的解释中，可以发现，体制外档案资源的内涵包括了民间档案和私人档案，与社会档案资源有重合内容，是国家档案资源体系的重要部分，与体制内档案资源相对应。体制外档案资源特别界定了图书馆、博物馆、文化馆等非档案机构保管的档案，是充分尊重各文化事业机构对所保管的珍贵历史档案的各项权利，体现档案事业的法律精神和人文关怀；将我国流失海外的珍贵档案划归体制外档案资源表达了因为种种原因无法使这些档案回归的无奈，以及各国必须承认这些散失海外的珍贵档案是我国档案资源体系的一部分。

*本文受上海大学图情档学科建设与培育项目资助

参考文献：

[1]Lemic Vlatka.“Building of integrated national archival network in Croatia：connecting administration，archives and public in practice”.

[2]EBNA.Proceedings of the XXXIII EBNA conference.[CP/DK].Budapest，2011.

[3]http：//archivesoutside.records.nsw.gov.au/

[4]张亚玲.市场经济条件下综合档案资源的建设——试析“体制外”档案资源及相关的公共服务[J]. 行政与法，2008（9）：71～72.

[5]潘玉民.论国家档案资源的内涵及其构成[J]. 北京档案， 2011（1）：17～20.

[6]尹雪梅，丁华东.论“城市记忆工程”对我国档案资源体系建设的推进[J].浙江档案，2011（3）：16.

[7]吴宝康.档案学概论[M].北京：中国人民大学出版社，1988：130～131.

[8]赵爱国，任文娜.现代化进程中的社会档案资源的结构与服务体系初探[J].档案学通讯，2011（6）：74.

[9]陈辉.基于市民社会视角的社会档案信息资源建设对策思考[J].档案学研究，2010（5）：37～40.

[10][11]梁丽萍.政治社会学[M].北京：中央编译出版社，2009：22.

[12]袁玮.关于民间档案研究的国内外文献综述[J].山西档案，2011（1）：26～28.