新农村建设土地政策精选(十四篇)

新农村建设土地政策精选篇1

一、新农村建设中农村土地政策中的问题

我国有8亿多农民,人多地少是我们的基本国情。据《世界经济年鉴》统计,中国陆地面积是世界陆地面积的1/15,而耕地面积却不足世界耕地总面积的1/20,大约18亿亩左右。土地对农民来讲,不仅是生产资料、生活保障,更是集体和农民个人的重要财产。可以说,在我国农村进行的任何一项改革或其他事业,几乎都与土地有着直接或间接的联系,而这离不开政策的引导和支持,尤其是农村土地政策。新农村建设正是在这样的背景中进行的事关数亿农民利益的伟大事业,这也就决定了农村土地政策对于新农村建设的极端重要性。

农村土地政策对新农村建设的广泛而深入的影响不仅表现在对新农村建设的积极促进,与此同时,我们必须清醒地认识到,新农村建设涵盖着农业生产、农民生活和国土整治等方方面面的内容,需要一整套完备的土地政策体系作支撑,而如今现实却表明,既有的一些农村土地政策已经不能完全满足新农村建设发展的需求,由于当前农村土地政策的供给不足或固有缺陷以及执行扭曲等与推进新农村建设总体目标不协调一致的问题的存在,在不同程度上对新农村建设造成严重制约。

目前社会上存在着一种呼声,就是农村土地的私有化。农民维持生计的重要保障就是土地,30年土地延包不变使许多农民视其土地为私有。而赞成土地私有化的研究者也认为,从长远看,如果农民能够作为土地所有者进入市场,将使政府获取土地资源的成本大幅度上升,这是从根本上遏制政府对土地资源肆意掠夺的治本之策。还有学者认为“方面,应实行农村土地所有权多元化政策,条件成熟的地区实行政府管制下的土地私有化政策”。

按照现行《土地管理法》第47条的规定,征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费,至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍,特殊情况下不超过三十倍。从以上立法可以看到,我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿,并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。

当前在新农村建设进程中,失地农民问题表现的极为突出,具有复杂性、艰巨性。随着工业化和城镇化的快速推进,我国每年都有一定数量的农用地要转为建设用地,越来越多的农民会全部或部分地失去赖以生存的土地。相当一部分失地农民收入来源少、生活水平下降明显,成为“种地无田、上班无岗、低保无份”的典型的“三无”人员。

二、新农村建设中农村土地政策改革和完善的重点

2006年中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调,推进新农村建设要注重实效,不搞形式主义;要量力而行,不盲目攀比;要民主商议,不强迫命令;要突出特色,不强求一律;要引导扶持,不包办代替。由此,农村土地政策的改革和完善必须思路明晰,科学决策,重点突破,整体推进,以更为适合当前形势任务要求的农村土地政策,确保社会主义新农村建设目标的全面实现。

(一)逐步消除城乡二元结构体制。城乡二元结构在土地政策上具有深深的烙印,党和政府已深刻认识到这种二元结构会造成城乡差距不断拉大的弊病,对社会经济发展进行了战略性的调整,转向“工业反哺农业,城市支持农村”。变革城乡二元结构下的农村土地政策是对建设新农村最有力的支持,可以说这个历史机遇已经到来。

(二)逐步解决地区差距和发展不平衡。地区发展不平衡是中国的基本国情,这种局势下搞新农村建设,谋求统一的土地政策支持,强求整齐划一,其效果不佳是可想而知的。因此,在对农村土地政策的改革与完善过程中,应正视这一客观规律,切实把统一与变革,坚持与发展的问题解决好,使农村土地政策更加符合国情,适应大局,更具有可操作性与有效性。

(三)依法严格执行农村土地审批制度。严格农村土地审批制度,依法治地,要从“审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容”六大方面,严把土地审批中的关键环节,对新增建设用地进行“全方位卡位”。总体来看,这项改革的重点主要集中在以下三个方面:一是加强农村土地审批管制。审批管制是土地用途管制的关键环节和关键措施,它不同于过去分级限额审批,而是严格程序、全程覆盖、全程管理,主要表现为对规划、计划的审批,对增量建设用地的审批,其中又细化为诸如城市土地改变用途审批、农民宅基地和农用地转用许可审批等。审批管制的实施要从体制上控制农用地向建设用地的流转,为土地的可持续利用建立保障体系。并且建立更加严格的农村用地审批制度和土地监管体系,针对划入基本农田保护区的粮棉油生产基地、有良好的水利与水土保持设施的耕地、正在实施改造和可以改造的中低产田、蔬菜基地等在内的耕地,实行严格审批和从严监管;二是严格新增建设用地的审查报批,保障国家重点工程必需用地。而且,土地审批权限要进一步向中央集中,并由国家统一调控,建立新增建设用地审批与国家的产业政策相结合的机制。凡属国家限制性产业的项目用地,不论占地面积多少,都应报国务院审批,或者由国务院授权国家土地管理部门审批;凡属国家禁止性产业的项目用地一律不准供地;凡属人均耕地面积低于一定限度的地区,则取消非农业建设占用耕地审批权等等;三是加大审查力度。即对各地土地利用总体规划、占补平衡、产业政策、农地转用和土地征收等等进行严格审查,严格执法,制止乱批滥用的违法行为。

(四)采取更有效的方法保护耕地、特别是保护好基本农田。新农村建设中,必须继续完善和严格执行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度,还应该进一步探索建立和完善最严格的适合我国国情的耕地保护制度,以保障国家粮食安全和农业可持续发展。一是对于非农建设经批准占用耕地的,按照“占多少、垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地,没有条件开垦的,通过缴纳相关税费,专项用于耕地整理开发以补充耕地。按照土地管理法规定,凡征用基本农田和一定数量耕地的,必须报国务院批准;由省级政府批准的征地,今后应报国务院备案;二是科学规划,刚性管死,弹性管活,建立起合法、有序、集约的农地利用制度。应把基本农田不折不扣落实到地块,变“总量控制”为“空间控制”,一经划定就是“”,必须“管死”。“除了关乎国家全局、有利于区域生态改善的重大工程(如南水北调)不得不占用基本农田外,其他项目建设一律不准占用基本农田。对必须占用基本农田的项目,要按照当地征收征用土地的最高标准进行补偿”;三是加强基本农田保护基础性工作,将基本农田保护责任逐级落实到地方政府、村组和农户。加强基本农田建设,通过土地整理建设高标准的基本农田;强化基本农田保护的监督管理,严禁擅自改变基本农田数量、布局和用途的行为。严格执行占用基本农田听证和公告制度;建立基本农田动态监测与核查制度,对粮食主产区和优质耕地实行重点保护,完善监管手段。

(五)合理分配、使用土地收益,支持农业和农村发展。在新农村建设的进程中,农业土地的价值快速上扬,农业土地转化为非农业用地会带来巨额的增值效益,土地问题的背后是利益分配问题。如何合理分配和使用土地收益,可以在改变权利配置方面上做文章。一是把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发,让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化,分享土地增值收益。仅提高对失地农民的补偿标准是远远不够的,关键是缩小征地范围,在符合国家土地利用规划,严格管制非农用地总量的基础上,把更多的非农建设用地直接留给农村社区集体组织开发,这是增加社区集体组织收入的最重要的来源;二是合理分配和使用土地收益,要从土地的收益中拿出更大的比例用于支持新农村的建设,让农民更多收益。国土资源部李元表示,“明年中央和地方土地收益直接用于支持农业发展的数量将大大增加,预计将超过1,000亿元”;三是建立土地收益基金专项管理制度,严格规范土地出让收益用于失地农民社会保障、农村建设用地整理、农村基础设施建设、城镇土地收购储备和风险备用金等的具体标准,促进城乡经济社会协调发展。

三、结束语

改革与完善新农村建设进程中的农村土地政策,当前最重要、最紧迫的任务是进一步完善最严格的耕地保护制度,实行节约用地、集约用地;进一步建立健全保障体系,切实保护农民土地权益;进一步调整土地收益取得格局,合理分配、使用土地收益;进一步发育农地流转市场,促进土地合理流转。总之,无论是新农村建设,还是农村土地政策的改革与完善,我们都要立足当前、着眼长远,统筹安排、科学规划,广泛听取基层和农民群众的意见和建议;要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律,区分轻重缓急,突出建设重点,分步实施,扎实推进;要从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情抓起,不断让农民群众得到实实在在的好处。广大干部要弘扬求真务实精神,做到关心农民疾苦、尊重农民意愿、维护农民利益、增加农民福祉。

(作者单位:中共原阳县委党校)

主要参考文献:

[1]刘宗连.新农村建设背景下农村土地整理研究[J].安徽农学报,2006.12.

[2]姜爱林.论土地政策概念的界定[J].绥化师专学报,2001.1.

新农村建设土地政策精选篇2

第一，坚持土地承包经营制不动摇，依法保护农民的土地承包经营权，稳定农业家庭经营的制度基础。家庭经营是世界各国农业经营的最基本形式。我国农村土地承包经营制赋予了农民土地承包经营权，奠定了农业家庭经营的制度基础；同时，我国农民家庭经营的承包地，是农民重要的基本生活保障来源，因此土地承包经营制也是我国农村社会稳定的制度基础。这一基本制度已经在《宪法》和《农村土地承包法》等法律上得到严格规范，在新农村建设中必须长期坚持并不断完善。今后，要严格执行《农村土地承包法》，稳定已经形成的土地承包关系，切实保护已经赋予农民的土地承包经营权。特别是，对于农民土地承包经营权的管理，要从合同管理向登记管理转变，逐步建立包括初始登记和变更登记、专业化属地化规范化的城乡土地统一登记管理体系，并完善土地承包经营权续期制度或者实行无限期的土地承包经营权制度，按照物权对农民的土地承包经营权实行更为彻底的保护。

第二，依法规范土地承包经营权流转，积极稳妥地发展农业规模经营和农业产业化经营。新农村建设中，必须严格执行《农村土地承包法》，依法规范农地流转，保障农民在农地流转中的主体地位和自主决策权，结合农村劳动力流转和农村人口转移进程，在农民自愿选择和平等协商的基础上，通过农地的市场流转和适度集中，积极稳妥地发展农业土地规模经营；按照平等协商、互惠互利的原则，通过农户和龙头企业自愿签订产品合约和要素合约，发展龙头企业+农户、龙头企业+农户+基地、龙头企业+合作社+农户、龙头企业租赁农户承包地等形式的农业产业化组织方式。在必要的情形下，可以发展龙头企业受让农户承包地、雇佣农民的农业产业化组织形式。在完善农村土地登记制度，培育、发展和规范土地承包经营权转让市场的基础上，开放土地承包经营权抵押市场，支持发展农业产业化经营。通过发展农业规模经营和农业产业化经营，延长农业产业链条，增加农业附加值和技术含量，提高农业经营效益，增强农民参与国际市场竞争和应对市场变化的能力。

第三，严格保护耕地特别是保护好基本农田，保障国家粮食安全和农业可持续发展。我国人多地少，需要养活的人口数量大，并且在今后相当长的时期里人口数量还会继续缓慢增长，保护耕地、保障国家粮食安全和农业可持续发展是我国土地政策极其重要的全局性战略性目标。新农村建设中，必须继续完善和严格执行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度，探索建立和完善世界上最严格的适合我国国情的耕地保护制度。对于非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦的，通过缴纳相关税费，专项用于耕地整理开发以补充耕地。对于划入基本农田保护区的粮、棉、油生产基地、有良好的水利与水土保持设施的耕地、正在实施改造和可以改造的中低产田、蔬菜基地等在内的耕地，在农地转用审批和土地征收等方面要继续实行严格管理。

第四，改革征地制度，探索建立与市场经济相适应的新型农地转用制度和对农民土地财产权利的公正补偿机制。随着市场经济的发展，我国从传统计划经济延续下的农村集体土地国家统一征收制度存在的缺陷日益显现。推进新农村建设，就必须改革这种不合理的征地制度。当然，由于征地制度改革涉及耕地保护、城镇建设、工业发展、公益事业、农民权益、政府利益等诸多方面，因此只能渐进推进。近期，应重点修改完善征地补偿的有关法律法规条款和征地补偿费的确定办法，切实提高征地补偿标准。从中长期看，理顺农地转用中的经济关系，实现土地征收中的公正补偿，需要进一步深化土地市场化改革，缩小征地范围，将土地征收严格限定在公共目的，并在发展农用地内部流转市场和集体建设用地流转市场的同时，适度开放建设用地规划许可的经营性农地转用市场，形成的土地市场价格体系为公共目的的土地征收补偿提供客观的市场参照，从而建立与市场经济相适应的、区分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的新型农地转用制度和对农民土地财产权利的公正补偿机制。

第五，改革集体建设用地使用制度，建立以城带乡的城乡建设用地统一市场。我国以国家和集体二元土地所有制为基础，与城乡企业、居民的身份相挂钩，依赖城乡分割管理的路径形成了城乡建设用地使用制度上的双轨制和城乡分割的建设用地市场，包括乡镇企业用地和农民宅基地等在内的农村集体建设用地的市场化流转长期受到限制，直接阻滞了生产要素在城乡之间的双向流动和城乡经济社会的一体化发展。在新农村建设中，只有加快改革集体建设用地使用制度，开通城乡建设用地市场，才能吸引城镇企业和居民投资农村、实现以城带乡式发展。今后，从统筹城乡土地政策、建立城乡建设用地统一市场的要求出发，在制定和颁布《物权法》，明确界定建设用地使用权用益物权的基础上，应进一步细分集体建设用地土地使用权。对于经营性集体建设用地，在法律上可比照国有出让土地使用权创设集体出让土地使用权，并允许其与国有出让土地使用权具有同等效力地进行转让、出租和抵押；对于农村公益性用地和农民无偿取得的宅基地，可比照国有划拨土地设立集体划拨土地使用权，在交易许可管制下对其进行市场准入管理。

第六，调整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持农业农村发展的土地收益分配体系。在我国现行土地价、税、费体系下，政府土地收益在农地转用和土地供应环节取得的多、在土地保有环节取得的少，以土地出让价款和费的形式取得的多、以税收形式取得的少；在分配上，绝大部分土地收益集中在市、县级财政，中央、省和乡村两头得到的少；在使用上，投向城市地区的多、投向农村地区的少，投向经济建设的多、投向社会事业的少。这种格局加剧了城乡发展差距和征地引起的矛盾冲突，同时也驱使地方政府盲目扩张建设用地。新农村建设，要对这种格局进行必要的调整。比如，提高耕地占用税的征收标准，加大力度支持农业综合开发；制定和完善全国性的耕地开垦费征收标准以及使用、转移和监督管理办法，保障对占用耕地的有效补偿；严格新增建设用地土地有偿使用费的征收管理，完善有关15%的土地出让金专项用于农业土地开发的管理规定，支持农业土地整理开发；逐步正税减费，全面完善不动产税制，支持乡村基层公共财政；建立土地收益基金专项管理制度，严格规范土地出让收益用于失地农民社会保障、农村建设用地整理、农村基础设施建设、城镇土地收购储备和风险备用金等的具体标准，促进城乡经济社会协调发展。

第七，开展农用地整理，改善农业生产的物质基础条件，提高农业综合生产能力。农用地整理是精细化、集约化、节约化利用土地资源的重要手段，是世界许多国家和地区发展农业生产、开展国土整治、建设新农村的重要方式。实践证明，农用地整理通过对沟、渠、坎、田块等进行工程治理，对挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和各类废弃地、闲散地进行复垦，一般能够增加15%左右的有效土地利用面积；通过规整农田灌溉渠系，发展节水灌溉农业，改良土壤，能够提高土、水、肥的综合利用效率；通过平田整地、归并零散地块、修筑梯田，能够促进土地集中和土地适度规模经营，为提高农业机械化装备水平和农业集约化程度创造条件；通过完善农业基础设施，为农业技术的大面积推广应用创造条件；通过合理安排田、水、路、林、村，能够有效改善农业生态条件和农村人居环境。农用地整理，无疑将是未来我国新农村建设的重要途径。在新农村建设中，应当坚持统一规划、分区指导、依法规范、公众参与的原则，以政府公共投资为主，充分调动农民的积极性、主动性和创造性，有重点有步骤地稳步推进农用地整理，不断改善农业生产的物质基础条件，提高农业综合生产能力。

第八，开展农村建设用地整理，改善农村生活环境和村容村貌，因地制宜地推进村庄治理。目前我国农村居民人均建设用地总体上保持在180平方米左右，东、中部地区一般在120-250平方米，西部地区在150-400平方米，山区和牧区更高。随着农村人口不断外流和迁移，一些农村的住房和宅基地随之废弃或闲置，出现了“空心村”等现象，而与此同时，大多数生活在农村的居民要求改善生活居住环境的愿望越来越强。总之，我国农村建设用地整理的资源开发利用潜力巨大，农民群众对建设用地整理的认同感和参与程度也在不断提高。在新农村建设中，要在村镇规划的统一指导下，尊重并引导农民积极参与，结合撤乡并镇、迁村并点、撤村建居、旧村整治、“空心村”改造、民居翻建改建、农村基础设施建设、农村公共公益事业建设等的实施，因地制宜地开展土地置换、土地权属重划、土地规整以及废弃闲置地的开发利用等多种形式的农村建设用地整理，以农村建设用地整理为纽带，优化建设布局，促进人口适度集中，提高基础设施完备度，发展公共公益事业，改善农村人居环境。

新农村建设土地政策精选篇3

关键词：新形势；农村建设；墓地建设；改革

近日来，国内媒体广泛报道了城镇墓地建设问题，“千金购坟”、“生前购坟”等现象日益严重，然而，对于中国广大农村地区，墓地建设问题伴随农村新的社会经济形势的发展业已发生着深刻变化，由此导致的社会问题愈发严重，应当引起公众的关注，及时解决，以保障农村地区的稳定。

一、 新形势下农村墓地问题的现状及原因

（一）农村封建迷信观念盛行

长期以来，土葬一直是农村地区的主要墓葬方式，“入土为安”的传统观念很难动摇，火葬等新型丧葬方式难以推行。“看风水，选良墓”的做法也广泛流行，墓址一旦选定即便高金买地也在所不惜，造成了耕地资源和金钱的极大浪费。除此之外，随着农村经济形势的极大好转，为“光宗耀祖”而修建豪华墓地的现象更是屡见不鲜。

（二）农村土地分配的历史遗留问题

自我国农村土地经营权分配以来，农村墓地建设问题一直未得到较好的解决。广泛存在于农田的大片墓地的处理因抽签分地而不了了之，抽到存有墓地的耕地的农民只能自认倒霉，然而随着家族坟墓的不断扩大，死人与活人争地的现象愈加严重。

（三）农村土地流转承包制度的推行

近年来，随着农村土地流转承包制度的推行，原本仅涉及两方利益纠纷的墓地建设问题又加入了第三方利益相关者，如此一来，问题则更加棘手。土地承包方往往以墓地增加而致使合同土地面积减少为由要求土地发包方退还部分承租费用，这更加加剧了土地经营权所有者（即土地发包方）与墓地归属家族的矛盾，由此引发的冲突数不胜数，极大危害了农村地区的安稳态势。

（四）农业耕地资源价格的上涨以及耕地资源的日益稀缺

土地资源是最为宝贵的人类必需资源，随着工业化和城镇化的推进，农业用地日趋紧张，土地资源价格一路飙升，加之我国是人口大国，农业处于极为重要的基础地位，农业用地更是重中之重。农村墓地占用耕地现象的普遍加重，加剧了墓地建设所带来的矛盾和冲突。

（五）农村人口老龄化的加剧

随着我国农村生活水平的快速提升以及农村合作医疗、农村养老制度的推行，农村人口老龄化日益加重，我国长期实施的计划生育政策所带来的老龄人口高峰期即将到来，这客观上加剧了农村墓地扩张的速度，加剧了农村墓地建设所致问题的严重性。

（六）乡镇政府的不重视以及财政资金的不足

长期以来，农村殡葬改革未得到乡镇政府的足够重视，一方面殡葬改革难以推行；另一方面，用于建设农村公共墓地的财政资金又极度紧缺，为解决农村墓地建设问题增加了难度。

二、推进农村墓地建设改革的意义

（一）是建设美丽农村，保护耕地资源的需要

传统的土葬方式不仅要破坏农田生态系统，毁坏已然成长的农作物，而且浪费了大量的耕地资源，积极推进农村墓地建设改革，有利于农村地区环境的改善，更有利于保障农业用地的供应，实现农业的可持续化发展。

（二）是维护农村稳定，建设和谐农村的需要

新形势下的农村墓地建设存在极大的隐形危害，十分容易引发集体性冲突，及时推进农村墓地建设改革，理顺各利益相关者的利益关系，化解因农村形势变化而导致的潜在矛盾，有利于维护农村地区的局势稳定，建设和谐的社会主义新农村。

（三）是顺应新政策变更，维护三农政策稳定性的需要

近年来，农村土地流转承包制度的推行，极大的解放了农村的劳动力，提升了耕地资源的利用效率，然而由于顶层设计存在不足，也引发了一系列新的问题，农村墓地建设问题就是其中之一。积极推进农村墓地建设改革，推动政策与实际的有效结合，是顺应新政策变更，维护三农政策稳定性的需要。

（四）是解放农民思想，建设文明农村的需要

积极推进农村墓地建设改革，逐渐改变农村传统的殡葬思想，引导农民摒弃传统陋习，解放思想，有利于改善民风，净化社会风气，建设文明的现代化农村。

三、 解决农村墓地建设问题的相关对策

（一）加强政策宣讲，推行殡葬改革

广大农村地区由于长期处于较为封闭的社会环境之中，封建迷信思想和保守主义势力十分强大，必须加强农村的政治教育工作，加大科学教育力度以及政策宣讲力度，不断解放广大农民的思想。与此同时，积极推进殡葬制度改革，大力倡导火化，逐渐改变农村丧葬的习惯。

（二）建立农村协调机制，加强沟通理解

解决农村墓地建设问题，首要的是解决业已发生的利益纠纷和潜在的利益冲突和矛盾，以维护农村地区的稳定形势。在当前形势下，最为紧迫的是在各个农村建立紧急事态联络协调机制，在关于墓地建设利益纠纷中，由村委会牵头组织各相关利益方进行矛盾调解和利益赔付，并形成书面文件，及时将矛盾纠纷化解以防事态扩大。由于在现行土地政策下，土地所有权归农村集体所有，而墓地占用耕地的现象中往往涉及两村甚至多村利益，比如墓地是某一村所有，而土地是另一村所有，在这种情况下，更需要各村协商解决。在实际生活中，往往通过交换土地、购买土地使用权或者给墓坑进行统一的市场定价予以解决。

（三）加大财政投入，建立公共墓地和骨灰堂

长期以来，我国农村墓地建设问题没有得以彻底解决，其重要原因之一就是乡镇政府的工作忽视和财政投入不足。在建设和谐社会的过程中必须及时“补课”，解决历史遗留问题。加大农村殡葬改革财政投入，建立农村公共墓地和骨灰堂，进行集中管理，最大程度节约和保护耕地资源。

（四）探索墓地立法，协调三农政策

现阶段，农村土地流转承包制度的推广加剧了农村墓地建设利益纠纷的复杂程度。为解决农村墓地建设问题必须加强立法，建立规范，协调三农政策的利益冲突，推进三农问题的解决进程。加强农村墓地建设立法是建设法治社会的需要，更是引导农村社会良性发展的需要。

及时关注、分析、解决农村墓地建设问题，关乎三农问题的解决进程，关乎农村的稳定与和谐，关乎耕地资源的可持续利用，关乎国计民生，万万不可掉以轻心，必须因地制宜，积极探索，寻找到一条合适的解决途径。（作者单位：重庆工商大学会计学院）

参考文献：

[1] 张凤荣.朱凤凯.基于功能分析的农村墓地集约利用与建设模式探析 [A] 地域研究与开发.2012

[2] 邓爱姣.可持续视角下农村坟墓改革初探 [G] 文艺生活·下旬刊.2013

[3] 王持.推进农村公益性墓地建设刻不容缓 湖南农业发展研究院.2009

新农村建设土地政策精选篇4

关键词：土地整理；政策；反思

中图分类号：F301.0 文献标识码：A

“三个集中”政策，既“人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中”。人口向城镇集中，主要是针对“走了一处又一处，处处见农户”的农村聚落点分散布局，通过对小乡镇行政区划调整和农村聚落点的整理，将农户向城镇进行集中，统一建设多层、高层农民公寓，变散居为集中安置；产业向园区集中，就是将农村乡镇（村办）企业集中到工业小区，改变乡村工业“村村点火，处处冒烟”的粗放利用土地状况；土地向规模化经营集中，是指将农村分散的农户和企业集中以后，把集体建设用地和耕地的使用权集中起来，形成规模经济。

“三个集中”政策源于上海郊区1995年的发展实践，此后在东部沿海经济发达地区逐渐展开。随着快速城市化进程的推进以及土地制度的失灵等原因，我国面临耕地锐减、土地后备资源不足等严峻问题，中央政府开始采取“极其严格”的耕地保护制度；然而，无论从地方政府财政收入还是发展经济的需要来讲，地方政府对城镇建设用地都具有强烈的需求。因此，“三个集中”作为折中和变通的制度安排开始在部分地方实行。

一、对“三个集中”土地整理项目的四点质疑

（一）耕地真的会新增这么多么？在农村土地整理的操作中，地方政府都会上报新增耕地面积，以此作为上级政府奖励新增建设用地的指标基数。在多数情况下，新增耕地面积都会将原农村聚落的建设用地以及废塘、废沟、可调整的水系领域等包括在内。而将这些土地全额列为可开垦的新增耕地，完全忽视了其复垦在技术上的可行性和对生态功能的影响，其操作的过程尚且难以得到有关部门的有效监督，即使成为耕地，也很难想像其农业产出质量。事实上，为了农业生产的需要，农户需要占用一些场地和仓房用地，农户宅基地面积比城市大得多自然有其合理的一方面。如果不能够使农民“非农化”，单纯大搞“三个集中”或宅基地置换等，往往成了政府的一厢情愿。

（二）巨额工程投资从何而来？在地方政府土地整理项目中，工程总投资动辄数十亿元，其中征地拆迁费用常占到其中百分之七八十左右，耗资巨大令人咋舌。地方政府在向上级政府寻求帮助的同时，多数会将建设用地折抵指标流转收益作为土地整理项目投资的主要来源。然而，建设用地指标换资金类似于异地代保，一方面其他行政区也可能推行不同规模的土地整理项目，在供给和需求上，都受到一定的竞争；另一方面潜在的委托方在“购买”建设用地指标时，受到指标落实地块开发成本等的制约，不可能会根据土地出让平均价格进行交易，因此说，建设用地指标不可能实现预期的经济效益。据相关数据表明，2005年宜兴市调剂折抵指标给江阴市的价格为15万元/hm2，浙江省对折抵指标指导价格的上限是27万元/hm2，而尽管当时“市场价格”一度曾为45万元/hm2，两者之间相距甚远。此外，地方政府在土地整理时往往可能附带所谓“临时建设用地”收益，但并没有数字上精确的计算。

（三）地方政府耗费巨资为哪般？通过对农村土地整理，获取更多建设用地指标是地方政府最大的激励。一些地方政府通过建设现代农业园区的名义，希望上级部门能够对一定数量的现代农业配套服务设施的“临时建设用地”给予照顾审批，建设生态社区或农业庄园中的特色生态住宅小区，以及园区接待服务设施。争取“配套设施”建设用地的理由，是为了弥补园区建设资金的不足。其中隐情不言而喻，不过是以土地整理项目筹资为理由，希望能够在生态环境较好的农村腹地进行高档的休闲和住宅小区、旅游度假村等建设。不少地方政府以建设农业园区“临时建设用地”之名，行房地产开发之实。

（四）农民后顾无忧？征地制度实行了几十年，而由于征地造成社会矛盾的激化却在近些年来才不断凸显。究其原因，就是土地制度的改革和市场化改革的不均衡发展。市场经济浪潮下，地方政府对企业用工制度的主导能力已经不存在，相对失地农民亟待提高的适应劳动力市场竞争的能力，他们在失去土地之后，往往成为无业人员，一次性补偿金和宅基地的重新安置往往难以为其提供相应的生活保障。城市化有其自身的发展规律，而地方政府声称的“通过‘三个集中’，可以促进农村城市化进程，形成了集聚和规模效应，为农民非农就业提供了机会”的论断尚待论证。

二、“三个集中”政策的制度支撑

“三个集中”政策的出台与我国财政体制、耕地保护制度（耕地总量动态平衡政策、城乡建设用地指标挂钩政策）、集体土地产权制度、行政区划体制等制度相关，是我国特有土地制度安排的产物。

（一）“三个集中”与“土地财政”。图1为地方政府土地相关收入。其中，土地直接税主要包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税等，在地方财政收入中的比重不大，但由于其完全是地方性税种，因此对地方政府来讲非常重要；土地间接税是指与土地征用以及房地产相关联产业的税收，尽管难以估算，但对经济发展有很高的贡献率；土地相关的部门收费比重较小，其中尤其值得关注的是土地出让金，当前形成了一个资金规模巨大、完全由地方政府掌控的、以土地出让金为中心的预算外财政，即所谓的“土地财政”。周飞舟对某县土地收益进行了估算：按照土地出让金的净收益计算，该县2003年土地收益规模接近14亿元，相当于当年地方财政收入的水平。如果按照土地出让金总额计算，土地收入达到27亿元，相当于地方财政收入的两倍。可见，巨大的土地收入为地方政府通过“三个集中”政策获得更多城市建设用地的出让权提供了巨大的激励。（图1）

（二）“三个集中”与中央-地方政府博弈中的耕地保护制度。当前我国土地安全面临严峻考验：耕地总量持续减少、人均不足、质量较差并严重退化、后备有限等等，而导致耕地减少的诸多因素中，城镇建设占用耕地成为最为关注的焦点。为了切实保护耕地，合理控制建设用地总量，我国加强了土地管理和调控，实施严格的土地用途管制制度。然而，不少地方政府陷入了保护耕地和发展地方经济的两难境地，为了解决这一难题，国家层面允许地方政府通过对土地整理，按照新增耕地数额进行一定的建设用地指标鼓励，对城乡建设用地指标直接进行挂钩，以期缓解建设用地紧缺的压力，这样就为地方政府实施“三个集中”政策，通过对农田整理和农村聚落点重新安置，获得尽可能多的城市建设用地提供了制度空间。

（三）“三个集中”政策与农村土地产权制度。我国农村土地集体所有权存在产权主体不清的问题。根据我国宪法、民法通则以及土地管理法等重要法规规定：农村的土地归农民集体所有。但均未具体规定到底是属乡镇、村、村内经济组织中的哪一级所有，在全国农村固定观察点办公室1998年对31个村的调研中发现，行政村和村民小组共有的现象占到了14.7%；农民本身对土地所有权主体的认识也模糊不清。据龚启圣等的调研数据显示，大概有一半的农民认为自己耕作的土地属于国家所有。既然产权主体不清，地方政府通过“三个集中”对农村土地产权进行重新配置就不足为奇了。

（四）“三个集中”与行政区划体制。相对于城乡二元的土地制度，我国当前则实行的是城乡合一管理体制，表现在行政区划上就是地市合并、实行市领导县体制，整县改市、市县合并，以乡建镇、镇乡合并、以镇带村，形成了我国特有的广域型城市行政区，即各级城市政府程度不同地管辖着广大的农村地域，拥有城市和农村两套行政系统。地方政府作为国有土地资源所有者的代言人，在政区内部发展战略的选择上，表现出强烈的向心性，在土地的利用上，一般也是优先安排中心城区的建设用地，尽量压缩行政区范围内其他乡（镇）、村的建设用地规模。在以政区为单位组织经济和社会活动的制度之下（如地方政府是耕地动态平衡的责任者），地方政府通过行政权力压缩农村建设用地指标；对农村土地进行整理，换取更多城市建设用地指标；以农村社会保障、教育等制度为手段，甚至是行政手段，重新安置农户及其耕地承包权。

三、结论

当前，我国农村建设用地确实存在大量粗放利用的事实：农村宅基地在审批、使用等方面缺乏有效的规范，一户多宅、人均面积超出法律规定等问题极为常见，等等；分税制前期地方政府采取“放水养鱼”的做法，加之当时轻工业市场的供给不足，乡镇（村）企业获得了发展的良机，随着近些年来不少乡镇企业纷纷落马，出现了大量农村建设用地闲置等问题。在城市建设用地紧张，而耕地又不得不得以大力保护的情况下，通过“城乡建设用地指标挂钩政策”，对农民给予合理补偿，实现土地增值，确实是一种帕累托改进。“三个集中”的用地政策有其合理的一面，中央政府对地方“三个集中”用地政策采取了许可态度，其出发点是不容置疑的。与此同时，地方政府的大力实践，近些年来也饱受新闻媒体的追捧和部分专家学者的好评。然而，能否“坚守18亿亩耕地红线目标”，事关农业稳定、事关粮食安全、事关国民经济建设的大局，我们应当勇于指出地方政府在具体操作过程中出现的种种问题。通过调查我们不难发现，在实施“三个集中”用地政策执行过程中，甚至出现地方政府以“集约用地”为口号，与国家严格保护耕地的制度背道而驰，出现了城镇圈占农村土地的现象。不仅如此，并极有可能导致地方经济的大起大落、生态环境的破坏、农村社会矛盾的激化，进而影响到国家经济社会发展的大局。

四、政策建议

政策之一：以科学发展观指导“三个集中”，充分论证，不可冒进。“三个集中”不仅关系到政府的财政税收、城乡利益分配、地方经济建设等，而且事关农民生活方式的改变、生态环境的变迁、城乡管理制度的创新等等，我们不仅要计算其经济效益，同时也要对生态环境、社会和谐、政治稳定等方面的影响给予充分的考虑。

政策之二：维护法律权威，严格保护农户土地权益。就农用地承包权而言，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还应赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权；就征地而言，要规范征地程序，提高补偿标准，适当增加地方政府征地成本。

政策之三：取消以政区为责任人的“耕地动态平衡”刚性要求。根据各地经济发展水平及潜力、生态环境保护、基本农田建设等诸多因素，合理配置建设用地指标，统筹规划城乡土地利用格局。

政策之四：中央政府及省级政府提供专项资金，激励基层政府实施城市更新，提高城镇建设用地经济效益。

（作者单位：山西师范大学城市与环境科学学院）

主要参考文献：

［1］周飞舟.生财有道：土地开发和转让中的政府和农民［J］.社会学研究，2007.1.

［2］国家土地管理局保护耕地专题调研课题组.近年来我国耕地变化情况及中期发展趋势［J］.中国社会科学，1998.1.

新农村建设土地政策精选篇5

[关键词]宅基地整理 新农村建设 发展对策

一、开展宅基地整理与新农村建设的意义

农村宅基地整理是近十年来兴起的土地集约节约利用工程。农村宅基地整理的内涵是指通过撤并、整合农村宅基地，盘活存量土地，将原有多余的宅基地(包括废弃工矿等其他建设用地)进行复垦，以增加有效耕地面积的行政、技术、工程行为。

开展农村宅基地整理已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村宅基地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量；缓解用地矛盾实现耕地占补平衡；发展农村经济，促进城镇化；缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村宅基地整理将在我国加快城市化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城市建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。因此，各级政府、部门要充分认识农村宅基地整理的重要意义，增强做好该项工作的自觉性。

建设社会主义新农村，是党中央在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务。因此，各级政府、部门要充分认识农村宅基地整理的重要意义，增强做好该项工作的自觉性。各级党委和政府必须从战略和全局的高度，深刻认识全面推进社会主义新农村建设的重大意义，切实把建设社会主义新农村的各项任务落到实处，加快农村全面小康和现代化建设步伐。

二、当前宅基地整理与新农村建设成效与存在的问题

2006年浙江省开展了“千村示范、万村整治”新农村建设工程，各地市亦相应编制了“百村示范、千村整治工程”规划，并确立了一批新农村示范村建设；一批规划整齐，设施完善，社会和谐，环境优美的农村新居脱颖而出。如丽水市确定了139个村为新农村示范建设村；莲都区雅溪镇江弄村全部入住新村新居，已成为当地新农村建设中真正的示范村。

当前存在的主要问题。当前，从新农村示范村建设规划来看，几乎都是独立的、与外界隔绝的农村居民集聚区，很少地考虑城镇对其的辐射和对外的接口，这对促进农村城镇化具有一定的反制约性。

新农村建设目前起决定作用的是村集体经济的实力，但即便是村级集体经济实力较强的村，由于新农村建设中的公共建设成本过大，村级经济也渐露危机。

三、宅基地整理与新农村建设新机制的探索

对农村宅基地整理与新农村建设，浙江省出台了农村宅基地整理以“以奖代补”、“拆迁补偿”等直补农村集体、农户的优惠政策，全省各地市、县均出台了相应的财政激励性政策，并安排专项资金提供财政支持。如丽水市，2006年度安排12.43亿元财政专项资金用于新农村建设；松阳县在财政较为紧张的情况下，2006年安排1600余万元资金用于新农村建设。

在因地制宜的基础上，建立农村建设用地集约节约安置余额土地出让的有效转让机制，是新农村建设中的一大尝试。这不仅可以增强农村居民集中居住和进入城镇居住的能力，更重要的是可以有效建立农村产权制度，并可以增加集约节约利用土地的积极性。如莲都区碧湖镇郎奇村通过整理旧村宅基地，把本村村民安置后多余建设用地用于出让，出让所得返还用于该村新农村建设。

以“旧村改造工程”为载体的农村建设用地和农用地建设的平衡机制正在积极探索，通过土地预支，有效解决新农村建设的用地，加快农村村庄集聚；通过整理旧村宅基地，并经过一定的改良，成为新的农田。既解决农村集中居住，又解决农田连片耕作。

为了加快实施“百村示范、千村整治”工程，浙江省各地市、县相继出台了一些目标考核办法和奖励政策。如丽水市对项目实施乡镇奖励“百村示范、千村整治”工程而产生的折抵指标，并将其实施情况列入乡镇干部的年度目标考核内容，建立与奖励相挂钩制度，极大地调动了乡镇及乡镇干部的积极性和主动性。这样既充分发挥乡镇干部的主观能动性，加快项目工程实施的进度，又保证项目实施能达到项目实施的预期效果。

四、对策建议

新农村建设要与小城镇配套建设，着力形成以“功能互补、基础共享、规模适度、布点合理”的一个系统整体。尽可能按照“一村一品、一点一景”的要求，力争形成各自的特色。如松阳县界首省级新农村建设示范村，可结合该村当地的特殊历史文化，建设成为当地的新农村文化村，逐步提升知名度。

在严格执行《中华人民共和国土地管理法》的前提下，应出台相关试点政策，允许农村宅基地、农民房产、村集体资产股权，依据市场法则进行产权交易。这将会极大地刺激农民的有效转移，对新农村的建设也将起到很大的推动作用，农民将在产权的转移中获得最大收益。通过收益，权衡选择进城还是进村，并通过投资获取资本收益。

要不断增加财政对新农村建设的投入，新农村建设的公共基础部分原则要由财政负担，结合本地实际，并参照韩国“新村运动”的做法，逐步出台对农民的补政策。新农村建设中的相关建设工程，可由村集体组织组织本村农民工自主建设，将新农村建设与农村劳动力就业有机结合起来。

政府要鼓励和支持社会各界力量参与新农村建设，逐步形成“政府补一点、村集体出一点、老百姓筹一点、企业老板捐一点”的长效机制，动员全社会力量参与“百千工程”建设，鼓励企业家为建设家乡、美化家园出钱出力，确保新农村建设资金的到位。

稳定村级集体经济是稳定基层组织和政权基础的关键。当前村级集体经济的资产性收益日益减少，资本收益又极不稳定，不少农村仅依赖于土地承包收入来维持村级组织的运转。过去几年，各级政府、部门曾相继出台了经济薄弱村、贫困村的扶贫解困政策，收到了一定的效果，但政策均未能解决根本性的稳定经济收入来源。丽水市于2004年曾经出台了在土地征用中11%-15%的村级预留地，对城郊的农民生活稳定发挥了效益，带来了积极的影响。因此，在当前建设新农村、构建和谐社会的大环境下，逐步出台以“工业反哺农村”、“城镇支持农村”的具体扶持政策，加大财政对村级集体经济的转移支付力度，也不失为是一个有效的补偿机制。

参考文献：

[1]叶艳妹，吴次芳.我国农村居民点用地整理的潜力、运作模式与政策选择[J].农业经济问题，1998，(10).

[2]胡新民.农村宅基地整理纵横谈――来自金华的实践与思考[J].中国土地，2002，(10).

[3]高向军.搞好土地整理，建设社会主义新农村.中国大地出版社，2006，8.

新农村建设土地政策精选篇6

农村宅基地整理是近十年来兴起的土地集约节约利用工程。农村宅基地整理的内涵是指通过撤并、整合农村宅基地，盘活存量土地，将原有多余的宅基地(包括废弃工矿等其他建设用地)进行复垦，以增加有效耕地面积的行政、技术、工程行为。

开展农村宅基地整理已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村宅基地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量；缓解用地矛盾实现耕地占补平衡；发展农村经济，促进城镇化；缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村宅基地整理将在我国加快城市化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城市建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。因此，各级政府、部门要充分认识农村宅基地整理的重要意义，增强做好该项工作的自觉性。

建设社会主义新农村，是党中央在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务。因此，各级政府、部门要充分认识农村宅基地整理的重要意义，增强做好该项工作的自觉性。各级党委和政府必须从战略和全局的高度，深刻认识全面推进社会主义新农村建设的重大意义，切实把建设社会主义新农村的各项任务落到实处，加快农村全面小康和现代化建设步伐。

二、当前宅基地整理与新农村建设成效与存在的问题

2006年浙江省开展了“千村示范、万村整治”新农村建设工程，各地市亦相应编制了“百村示范、千村整治工程”规划，并确立了一批新农村示范村建设；一批规划整齐，设施完善，社会和谐，环境优美的农村新居脱颖而出。如丽水市确定了139个村为新农村示范建设村；莲都区雅溪镇江弄村全部入住新村新居，已成为当地新农村建设中真正的示范村。

当前存在的主要问题。当前，从新农村示范村建设规划来看，几乎都是独立的、与外界隔绝的农村居民集聚区，很少地考虑城镇对其的辐射和对外的接口，这对促进农村城镇化具有一定的反制约性。

新农村建设目前起决定作用的是村集体经济的实力，但即便是村级集体经济实力较强的村，由于新农村建设中的公共建设成本过大，村级经济也渐露危机。

三、宅基地整理与新农村建设新机制的探索

对农村宅基地整理与新农村建设，浙江省出台了农村宅基地整理以“以奖代补”、“拆迁补偿”等直补农村集体、农户的优惠政策，全省各地市、县均出台了相应的财政激励性政策，并安排专项资金提供财政支持。如丽水市，2006年度安排12.43亿元财政专项资金用于新农村建设；松阳县在财政较为紧张的情况下，2006年安排1600余万元资金用于新农村建设。

在因地制宜的基础上，建立农村建设用地集约节约安置余额土地出让的有效转让机制，是新农村建设中的一大尝试。这不仅可以增强农村居民集中居住和进入城镇居住的能力，更重要的是可以有效建立农村产权制度，并可以增加集约节约利用土地的积极性。如莲都区碧湖镇郎奇村通过整理旧村宅基地，把本村村民安置后多余建设用地用于出让，出让所得返还用于该村新农村建设。

以“旧村改造工程”为载体的农村建设用地和农用地建设的平衡机制正在积极探索，通过土地预支，有效解决新农村建设的用地，加快农村村庄集聚；通过整理旧村宅基地，并经过一定的改良，成为新的农田。既解决农村集中居住，又解决农田连片耕作。

为了加快实施“百村示范、千村整治”工程，浙江省各地市、县相继出台了一些目标考核办法和奖励政策。如丽水市对项目实施乡镇奖励“百村示范、千村整治”工程而产生的折抵指标，并将其实施情况列入乡镇干部的年度目标考核内容，建立与奖励相挂钩制度，极大地调动了乡镇及乡镇干部的积极性和主动性。这样既充分发挥乡镇干部的主观能动性，加快项目工程实施的进度，又保证项目实施能达到项目实施的预期效果。

四、对策建议

新农村建设要与小城镇配套建设，着力形成以“功能互补、基础共享、规模适度、布点合理”的一个系统整体。尽可能按照“一村一品、一点一景”的要求，力争形成各自的特色。如松阳县界首省级新农村建设示范村，可结合该村当地的特殊历史文化，建设成为当地的新农村文化村，逐步提升知名度。

在严格执行《中华人民共和国土地管理法》的前提下，应出台相关试点政策，允许农村宅基地、农民房产、村集体资产股权，依据市场法则进行产权交易。这将会极大地刺激农民的有效转移，对新农村的建设也将起到很大的推动作用，农民将在产权的转移中获得最大收益。通过收益，权衡选择进城还是进村，并通过投资获取资本收益。

要不断增加财政对新农村建设的投入，新农村建设的公共基础部分原则要由财政负担，结合本地实际，并参照韩国“新村运动”的做法，逐步出台对农民的补政策。新农村建设中的相关建设工程，可由村集体组织组织本村农民工自主建设，将新农村建设与农村劳动力就业有机结合起来。

政府要鼓励和支持社会各界力量参与新农村建设，逐步形成“政府补一点、村集体出一点、老百姓筹一点、企业老板捐一点”的长效机制，动员全社会力量参与“百千工程”建设，鼓励企业家为建设家乡、美化家园出钱出力，确保新农村建设资金的到位。

稳定村级集体经济是稳定基层组织和政权基础的关键。当前村级集体经济的资产性收益日益减少，资本收益又极不稳定，不少农村仅依赖于土地承包收入来维持村级组织的运转。过去几年，各级政府、部门曾相继出台了经济薄弱村、贫困村的扶贫解困政策，收到了一定的效果，但政策均未能解决根本性的稳定经济收入来源。丽水市于2004年曾经出台了在土地征用中11%-15%的村级预留地，对城郊的农民生活稳定发挥了效益，带来了积极的影响。因此，在当前建设新农村、构建和谐社会的大环境下，逐步出台以“工业反哺农村”、“城镇支持农村”的具体扶持政策，加大财政对村级集体经济的转移支付力度，也不失为是一个有效的补偿机制。

参考文献：

[1]叶艳妹，吴次芳.我国农村居民点用地整理的潜力、运作模式与政策选择[J].农业经济问题，1998，(10).

[2]胡新民.农村宅基地整理纵横谈——来自金华的实践与思考[J].中国土地，2002，(10).

[3]高向军.搞好土地整理，建设社会主义新农村.中国大地出版社，2006，8.

[4]高永.建设用地整理政策与实践，2007，8.

新农村建设土地政策精选篇7

关键词 新农村建设；土地利用；问题；对策；安徽利辛

中图分类号 F320.3 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）10-0397-01

新农村建设是当前和今后较长一段时期农村工作中的一项重要任务，在利辛县启动20个省级新农村建设示范村、30个市级示范村的过程中，必然会遇到土地利用方面的突出问题。为此，对有关问题进行分析，并提出相应的对策，以提高土地利用水平。

1 存在的问题

1.1 部分干部群众对新农村建设的概念模糊，认识不够，对土地的利用和保护意识淡薄

目前，从中央到地方都在宣传新农村建设，但由于宣传力度不够，又无现成模式，加上农民素质的差异，导致部分干群误认为新农村建设就是新村庄建设，单纯把新农村建设理解为可以随意占地建房，理解为是政府的政策，由政府实施。由于一些土地遗留问题未解决，部分群众有抵触情绪，不积极主动参与新农村建设[1]。

1.2 土地承包到户后零星分散，耕作条件差，生产技术落后，科学技术推广慢，组织化经营难

新农村建设的关键是发展生产，建设现代化农业，让农民增收，农业增效。然而，由于利辛县大部分地方地处山区，土地承包到户后又零星分散，耕作条件差，很多地方劳动力外流，大部分土地被弃耕撂荒，土地肥力严重下降，生产技术相对落后，形成特色产业困难。

1.3 缺乏科学详尽合理的村级建设总体规划，乱修乱建，浪费土地严重，影响村容村貌

目前，利辛县农村居住条件普遍较差，部分住房修建时间长，质量低劣，由于农民长期习惯在自己的土地或者房前屋后乱修乱建，严重影响村容村貌，有些农民认为只要是新建住房就可以不办理报批手续，不经规划放线，随意乱占土地。造成建房占地杂乱无章、土地浪费严重的现状[2-3]。

1.4 基础设施建设和公益事业建设的用地问题亟待解决

新农村建设中要重点建设公路和水利设施，发展教育卫生事业，要建敬老院扶助特困群众，要有村级办公阵地，这些建设都离不开占用土地，由于当前严格的土地政策，这些基础设施和公益事业在建设的过程中都可能会与土地政策相矛盾。因此，保证发展、保护土地是亟待解决的问题。

2 对策

2.1 强化宣传，转变群众观念，增强群众保护土地的意识

要采取形式多样的宣传方式，耐心细致宣传，让群众领会什么叫新农村，怎样建设新农村；让群众了解新农村建设中最关键的载体就是土地，坚决杜绝群众在新农村建设中乱占滥用土地，转变其观念，珍惜土地资源，建设好自己的家园，为新农村建设出谋划策，达到事半功倍的效果[4]。

2.2 坚持农村土地集体所有制，加大土地整理开发力度

坚决防止集体土地的非法买卖、租赁和转让，防止土地的私有化，依法保障农民的合法经营权、管理权和使用权；依法整合农村土地资源，并加大投入对零星的土地进行整理开发，提高土壤肥力，改善耕作条件。把无生产能力和生产技术的农户的承包土地进行依法流转，引导和鼓励有经济实力、有生产技术和能力的业主在农村进行集团化经营，建设示范基地，让农民就地务工。这样既保证了农民在不失去土地的情况下有经济收入，又学到了实用技术，更有利于调动农民投身于新农村建设的积极性，改变农户过去那种分散经营、抵御市场风险能力差的状况。也有利于产业化的形成和发展，从而促进农业生产的发展，让农户逐步走向生活宽裕的目标。

2.3 搞好村级建设详尽规划，建立按规划建设的长效机制

科学规划村级建设，真正起到规划的龙头作用，组织和邀请专家深入实地进行考察、调研和勘测，让规划既要符合当地的实际，又要符合时展的潮流[5]。至少要作10~50年规划。要把初步规划反馈到群众中，让他们明白规划的内容，充分听取他们的意见和建议，充分尊重他们的意愿，绝不允许强制执行，要综合绝大多数人的意见，形成最后的规划。规划一旦形成，任何单位和个人不得随意更改，必须严格按规划实施，以保证规划落到实处。

规划应把支柱产业、基础设施、公益事业和集中建房作为重点，应大力提倡在农村集中建房，但不能大拆大建，增加农民负担，不能搞成政绩工程和形象工程，对集中建房可以采取以奖代补的方式给予资金和物资的奖励，这样既可节约土地和资金，又便于村庄的集中管理，从而养成良好的卫生习惯，改善环境，美化村容村貌。

2.4 多渠道争取资金，确保公路和水利等基础设施建设

切实保障农民生产和生活的需要，强化群众对土地的利用和保护意识，促进农民增收。新农村建设中，资金的多少直接关系到村级公路和水利等基础设施建设的好坏，基础设施建设的好坏直接影响农民的生产和生活条件，而生产和生活条件的好坏，又直接关系到农民对土地的重视程度。为此，资金的保障问题不容忽视，政府各级部门要积极投身到新农村建设中来，帮助农民多方面多渠道的争取资金，政府也应该从每年的土地出让收益中拿出部分资金对村级公路和水利等基础设施进行改善，从根本上改善农民的生产生活条件，增强农民的信心，强化农民对土地的利用和保护意识，切实保障农民生产和生活的需要，促进农业增效、农民增收。

2.5 在保护基本农田的前提下，合理安排新农村建设用地

目前，我国的土地政策十分严格，尤其是保护基本农田是“高压线”，为了确保粮食安全，必须严格保护和管理好基本农田。在新农村建设中，应严格按照土地利用总体规划的要求，在可以实施建设的用地范围内，优先满足新农村建设中各项基础设施建设和公益事业建设的用地需要，合理安排好各类建设用地，避免重复建设。对新占用的土地要灵活变通，一律依法给予经济补偿，不采取村组调整土地和自行处理的办法解决，防止损害群众合法权益，防止村组因公共建设项目欠债，甚至由于欠债时期过于久远，继而成为遗留问题，影响干群关系，影响村级政权的运转。对原来占用土地的遗留问题也应该本着尊重历史、实事求是的原则一并加以解决，既要尽力而为，又要量力而行。凡是村组公路、重点水利设施、学校、卫生站、敬老院、村级办公阵地等用地，一律划为国有土地。

3 参考文献

[1] 张吉宁.浅谈我国农村土地利用管理改革与发展[J].西部大开发：中旬刊，2011（8）：24.

[2] 王志伟.衡阳市农村土地利用的现状及影响分析[J].中国商界：上半月，2011（11）：121-123.

[3] 单美，王静，王训，等.新农村建设村级土地利用规划研究进展[J].地理与地理信息科学，2011，27（2）：76-79.

新农村建设土地政策精选篇8

（一）政府关注不够

当前，我国在农村土地流转方面的政策不到位，亟需相关政策的出台来解决土地流转方面遇到的诸多难题。即使我国出台了一些关于土地流转方面的规章制度，但是由于没有相应的配套措施，使这些规章制度无法真正的贯彻落实下来。同时我国在政策上对土地流转方面的关注力度不够，没有加大扶持力度。农民在种植和生产的过程中要承担来自自然和市场的风险，这些对农民来说是非常沉重的。在这样的情况下，政府需要加大对土地流转的关注力度，致力于将政策推行下去，而不是仅仅停留在口头上。只有相关的政策真正落实下来才能使广大农民得到实惠。

（二）农村社会保障制度存在诸多漏洞

就当前我国农村的社会保障制度的推行情况来看，我国农村的社会保障并没有惠及所有的农村地区。而推行社会保障制度的农村在实行上保障项目也不够全面。在这样的情况下，土地对农民的重要性也进一步增强。就全国的农村来说绝大多数农民没有专业的技能，所以即使进城务工也无法获得更好的收入。如果这些农民离开土地又没有专业的技能，没有稳定的生活来源势必使他们的生活没有保障。农民在劳动报酬上获得的酬劳较少，而且在生病就医时在待遇上也不如城镇居民。这都使得农民对土地的依赖进一步增强。

（三）产权上模糊

产权主体的模糊使得市场机制在运行的过程中容易出现混乱。产权主体上的模糊使得农民没有获得真正的土地所有权。土地掌握在行政负责人员的手中。这样导致跟土地有关的各种纠纷不断。而且在土地承包上并没有具体的法律来约束，使得农民土地承包上的各种权利上并没有得到有效的保障。

（四）市场机制存在问题

农村土地流转市场存在诸多的问题，市场不完善使土地流转的速度缓慢。土地流转在制度和政策上不够健全也使得土地流转在具体的操作上没有基本的规范来引导土地流转的过程，使得土地流转的过程中纠纷时有发生。这种经常性的纠纷打破了和谐的居住环境，使得土地流转的正常程序遭到破坏。

（五）公正有待商榷

农村土地的相关制度并没有完善，使得农民在土地流转的过程中正常的权益得不到有效的保障，而土地流转能否有效的实施只能依靠相关的政府部门是否具有高度的为人民服务的责任感。而农民自身的素质也成了土地流转能否有效进行的关键。在具体的操作上，很多政府部门没有脱离固有的思维模式，忽视了市场和农民自身这两个因素，只是按照传统的模式制定相关的计划，这些会使农民正常的权益受到损害，使在此过程中农民的权利得不到尊重。

二、针对新农村建设中土地流转的相关建议

（一）政策上不断完善

我国的农村土地流转之所以问题频发，土地流转市场混乱，究其根本原因是土地流转在政策上并不完善。我国的土地流转政策有很多漏洞。政府应该颁布相关政策使土地流转更加有序的进行。通过对农民进行一系列的补助和提供农民更多的就业空间使农民对土地的依赖程度进一步降低。在推行农村土地流转的过程中，通过不断完善农村土地政策，使农民在权益获得保障的基础上获得实质的利益，使得土地上的权益真正掌握在农民的手里。

（二）农村社会保障体系不断健全

我国政府在完善土地流转的相关政策的时候，也应该在健全农村社会保障体系上下功夫。农村社会保障体系的建立和健全可以使广大的农民的生活得到保障，在患病时家庭抗风险能力不断增强。而农村社会保障体系在范围和深度上的进一步强化也可以使农民对土地的依赖程度减轻，使农民在土地流转的时候没有更多的顾虑，从而使农村土地流转更加方便和迅捷的展开。

（三）推进产权改革，使产权清晰

在土地流转的过程中明确的产权界定是其开始的第一步。只有明确的产权才能使土地流转工作能够有效的开展下去。我国的政府要将各个群体的产权界定清晰，这样可以在保护农民产权的基础上给予农民更多的权利。明确的产权界定也可以使农民的相关权利得到有效保障，使农民土地的承包经营权更加明确，从而真正惠及到广大的农民群众。

（四）建立健全土地流转市场

要建立和健全土地流转市场第一步就是需要有政府的指导。没有政府的指导，要建立健全农村土地流转市场只能是一句空谈。而政府要严格规范土地流转市场，使土地流转市场变得更加公正，更加规范，使广大市场参与的主体在开放的土地流转市场上进行高效的土地流转。在土地流转过程中，我国政府要通过建立健全土地流转市场来保障土地流转的推行。政府要对土地流转市场的参与人员进行不断的引导，让他们在有序的土地市场上公平公正的进行土地流转。在建立健全土地流转市场的过程中，政府要监督中介机构做出合理和公正的定价，让双方都得到公正的对待，彼此的合法权益都得到保护，只有这样才能使土地流转市场更加公平和公正的开展起来。

（五）尊重农民的权利

在新农村土地流转的过程中，要充分尊重农民的权利，使农民积极投身到新农村建设中去，自觉拥护新农村建设过程中政府推行的土地流转政策。同时，在土地流转过程中相关人员的违反法律或者违反规定的行为要给予大力的打击，杜绝腐败和贪污现象，在维护农民合法权益的基础上，真正从农民利益出发，使农民的土地合法权益得到保护。在制定土地流转相关政策的时候，政府要听取农民的意见，让农民将自己心中所思、所想都表达出来，真正从农民的角度出发，满足农民在农村土地流转过程中的需求，真正为农民营造一个公正的环境来保护农民的合法权益。

三、总结

新农村建设土地政策精选篇9

一、针对本县的实际情况制定相应措施

具体工作中，我们建立了合理的土地流转机制。把好“三关”，即申请关、合同关、登记关、立足“四化”，即农村土地承包长期化、土地流转市场化、土地流转高效化、形式多样化、土地流转法制化，促进农村土地合理有序流转。我们结合《农村土地承包法》制定促进土地流转的相关政策，农经部门统一规范土地流转合同并加强合同监管，建立起农村土地流转中介服务机构，使之能代表农民利益，给农民“国民待遇”，并对农村土地承包中的合同纠纷，做到及时处理，规范调处。按照依法治国方略，加强农村土地流转的法律法规建设，使农村土地流转走上依法管理轨道，完善农村土地制度，依法保障农民的主体地位及土地流炜关系。另外，还要加强执法力度，做到有法必依，违法必究，执法必严，确保党的农村政策依法落到实处，使群众反映的土地中“焦点”、“热点”问题得以及时处理。

二、已经完成的工作

(一)成立机构，制定措施

成立“镇新民居建设工作办事处”，以镇党委书记马占祥为主任，副镇长为常务副主任，镇武装部长、镇司法所所长、镇党委书记助理为副主任，城建办、拆迁办、财政所、农业办、国土资源所、南六村新民居建设负责人为成员的组织机构，下设综合办公室、项目建设办公室、征地拆迁办公室、城管科、财务科。办事处负责新民居建设规划的制定以及各项具体工作的实施，对小组成员进行了明确分工，制度上墙，并制定工作、学习、会议、纪律、办文、档案保密、政务信息等制度，确保了新民居建设工作的有序开展。

(二)选址测量，制定方案

1、根据中央、省、市关于新农村建设的总体要求，依照《城乡规划法》，按照我镇统筹城乡发展规划和空间布局的整体要求，对东辛园农村新型社区(腰站堡片区)新民居项目的建设进行选址、测量。目前，该项目已确定位于城市快速路南外环以南，许腰路以西，东辛庄村北侧，总占地面积415亩。并于7月28日，在区规划局、镇新民居办事处、东辛庄村委会的共同配合下，经过4个多小时的不懈努力，顺利完成对项目8个坐标点的GPS定位、标点钉桩、分辨地块、信息采集等测量定位工作，为下一步征地拆迁、新民居建设，提供了准确、可靠的数据依据。

(三)完成新民居建设用地的组卷工作

如：新民居周转用地使用、归还和村庄规划与新一轮土地利用总体规划衔接承诺、区镇关于新民居建设周转用地请示、村民代表大会记录及签字、新民居建设的镇村意见、土地复垦的拆迁协议、镇政府关于复垦的承诺、土地复垦项目的实施方案等。目前各项土地审报材料已基本准备就绪。

三、城乡建设用地增减挂钩工作中遇到的问题

(一)缺少经验、专项规划还需完善

我们在建设用地分配过程中缺少城乡建设用地增减挂钩专项规划作引导，一般都以土地利用总体规划中的一个章节为依据，而且与地方的村镇建设规划很不协调。在实际工作中，我们发现拆旧区的规划和实施大多数能按照土地利用总体规划修编的规程要求到位，但是建新区的规划大多数还是局限于本村的中心村或者集中居住地，并且发现规划中心村或者集中居住地所在位置的土地绝大部分是群众的承包地，根本没法调剂使用；有的地方新的规划与村镇建设规划形成“二皮脸”；有的地方拆旧区的补偿标准低，没有统一的补偿标准，只求拆除复垦到位；有些地方建新区的安排不考虑群众实际利益，远离种植的田块，布点不合理。

(二)各项指标的使用制度尚不完善

城乡挂钩工作一般是先易后难，逐步推进，重点是那些空置房、破旧房屋、废弃工矿，现在发现由于没有统一的补偿和安置标准。我们在实践中发现，除了对拆迁挂钩的补偿没有标准外，我们所实施的挂钩复垦也没有一个可行的规则，当然各地都按照实际情况制定了地方的土标准、土政策。在挂钩指标的使用过程中，由县统一调度，项目区所在镇区根本没有支配权，指标的使用分配没有启动有偿使用制度，形成实施与不实施一样。

（三）土地流转存在无序、失范现象

一方面有农民自身草率了事，缺乏法律意识。村委会、乡镇越俎代疱替农民签约；另一方面则是缺乏为农民土地承包服务的中介机构。土地流转中要尊重农民群众的意愿，公正、公平地维护广大农民的合法利益。

（四）某些地区还存在土地流转认识误区

有些下级领导本着“政绩观”的思想，一位求快，但极易形成占地——收益——再占地——再收益的恶性怪圈，致使保护耕地“红线”成了“弹簧线”。这已成为农村城镇发展面临一个具体问题。

四、关于实施挂钩工作的几点建议

(一)政府重视，深入宣传城乡挂钩政策

建立相应的考核、奖惩、检查、监督制度，制定严格的操作程序和科学的管理体系以及符合农村实际的补偿机制；积极宣传挂钩政策，增强干群开展挂钩工作的紧迫感和责任感，引导群众自觉参与到挂钩工作当中来，结合农村宅基地清理，将那些超标准占地的、无人居住的、破旧闲置的房屋摸清位置、数量，进而科学规划，要把挂钩规划与土地利用总体规划、村镇建设规划、经济发展规划相衔接，增强规划的可行性、可操作性，确保挂钩取得实实在在的效果，达到节约集约用地的目的。

(二)建立完善的资金保障体系，完善挂钩指标有偿使用机制

要出台挂钩指标有偿使用政策，建立专项的挂钩复垦基金和专门的管理体系。要充分尊重农民意愿，不得搞强制拆迁，切实维护被拆迁户的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群众意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公开，形成专门的利益分配机制。

（三）建立合理的土地流转机制

新农村建设土地政策精选篇10

挂钩政策的由来

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》最早明确提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”

在国务院28号文件之前，已有多个文件涉及此项政策。2000年，国土资源部下发了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》，其第二条“立足存量，内涵挖潜，促进小城镇建设集约用地”明确提出，县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，要求“总量控制，封闭运行，台账管理，统计单列，年度检查，到期归还”。同年，国土资源部下发《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》，在第四条中进一步明确提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照‘总量控制，封闭运行，台账管理，统计单列，年度检查，到期归还’的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必须大于建设占用耕地的面积”的做法。2004年，国土资源部在下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》中，又提出县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。

挂钩政策的内涵及意义

从挂钩政策的要求可以看出，实现挂钩政策的关键在于农村建设用地的整理。因此，该政策的内涵为：在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

挂钩政策的实施，有利于加速农村城镇化、现代化的进程。一方面，通过农村建设用地的整理，将有效推进“工业项目向开发区集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”；另一方面，整理所得到的新增耕地面积，等量置换到城镇建设区，为城镇建设发展拓展空间。

挂钩政策的实施有利于优化用地结构，提高土地集约化程度。通过挂钩政策的实施，将有效整合农村居民点用地，改变过去布局分散、结构松散的局面，形成集聚效益和规模效益，提高土地利用的集约化程度，而且有利于控制城镇建设用地盲目扩张、乱占耕地。

挂钩政策有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施。现行土地利用总体规划实施以来，在落实土地用途管制、促进耕地保护、提高集约用地水平等方面发挥了重要作用，但也暴露出规划空间布局不合理、规划管理薄弱、配套措施跟不上等问题。一些地方建设用地需求越来越大，农用地整理力度却没有同步跟上，造成了规划实施过程中农村建设用地和城镇建设用地总量的同步增长。要改变这种状况，必须通过按规划合理撤并农村零散居民点，大力推进农村建设用地整理复耕，实现农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩，保持耕地总量平衡，确保实现土地利用总体规划确定的目标。

挂钩政策的可行性分析

农村建设用地整理潜力巨大，为挂钩政策的实施提供了可能。据统计，目前全国农村建设用地的总量约2．7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。

挂钩政策实施的主要阻力之一是村镇体系规划滞后。村镇体系规划是农村居民点建设宏观调控的关键，农村居民点规划服从于村镇体系规划。村镇体系规划需超前进行，才能给农村居民点建设以指导。但由于种种原因，目前很多县域或乡域内的村镇体系规划都尚未进行。另外，大部分地区农村居民点规划也仅进行到中心村规划，一般村庄尚未进行。无规划可依，势必出现村庄建设的杂、乱、脏，难以进行有序的村庄整理，因此也就无法实现“挂钩”。

阻力之二是农村居民点整理的观念障碍。旧村改造，需要做长期的、艰苦细致的工作，不容易取得成绩，容易得罪人。村庄外延既可以减少村委的工作量，又能增加工作政绩，还容易得到村民的欢迎和拥护。在这种情况下，乡、村干部当然会放弃对旧村的改造和整理，而选择另觅新址建新村。

农民固有观念根深蒂固一时难以扭转。旧村改造，缺乏具体的法规支持与连续的政策保证，使这项工作处于随意和无序状态，无法持之以恒地坚持下去；根深蒂固的宅基地私有观念，也一定程度地影响了旧村改造；封建的风水地理观念也是一道无形的阻力，阻碍着旧村改造的步伐。

同时，农民作为最直接的行为主体会从自身利益出发追求利益最大化。虽然目前有一部分在外务工的农民已经通过自己的努力在城市中定居，但他们仍不愿放弃在农村的宅基地。而大批在农村居住的村民，都愿意拥有大的住宅，而居民点整理又不能带给他们较大的利益，因此大多数人抵制居民点整理。

阻力之三是资金瓶颈。目前我国农村居民点整理主要靠地方政府投入，资金来源比较单一，这给本已捉襟见肘的地方财政带来了更大的压力。加之居民点整理后土地大部分用于农业耕作，资金回笼期长，所以地方政府不愿也没有能力对农村居民点进行整理。

推动挂钩政策的建议

打破城乡二元结构，编制科学合理的规划。城乡二元结构在我国已存在多年，由此带来的居民生活方式的差异已经成为阻碍我国进一步发展的症结。随着农村经济水平不断提高，城镇的生活方式逐渐荡涤农村旧有的生活方式，农村家居生活正朝着舒适型方向发展，尽早打破城乡二元结构的束缚已是大势所趋。土地作为一项重要的制约因素，更应该引起重视。因此，在编制土地利用总体规划时，应充分考虑如何优化城乡用地结构，合理预测城乡建设用地规模，促进城乡统筹。在总体规划指导下，因地因时对居民点内部进行总体平面规划设计，对居民点内部各项用地要作出近、远期总体布局和具体规划。

明晰土地产权，促进农村居民点整理。虽然我国宪法规定，农村的宅基地产权属农村集体组织所有，但在实际生活中农村宅基地产权却被人们误认为是一种私有财产，使农村居民点整理受到影响。因此，必须进一步完善农村宅基地产权制度，推动农村居民点的土地整理工作。完善土地登记，明确土地权属，清理多占宅基地，做好新旧宅权属注销替换登记，切实做到国家（政府）收税、所有者收租、管理者收费，征收农村宅基地超占费，运用经济杠杆制止多占、超占现象，促进农村土地自由流转，建立公平的农村土地市场，改革传统的户籍制度，从而增强个人投资土地整理的积极性。

建立农村居民点整理资金保障体系。应建立农村居民点整理资金保障机制，以政府投入为主，同时拓宽筹措资金的其他渠道，建立资金保障体系，加大对农村土地整理的金融支持力度。

新农村建设土地政策精选篇11

新中国成立以来，我国农村土地制度大致经历了土地归农民所有、农民自主经营（1949—1952年），土地归集体所有、集体垄断经营（1953—1978年），土地归集体所有、家庭承包经营（1978年至今）三个阶段。新中国成立之初，由于要尽快按照马克思主义的基本原理实现社会主义革命，出于建立起社会主义制度的需要，国家采取了“一化三改造”的过渡路线，逐步确立了农村土地集体所有制。为适应国家进行工业化建设、实现“以农养工”的战略需要，必须把农民牢牢地束缚在土地之上。为此，城乡二元的户籍制度肩负起了当时的历史重任。在1958—1970年期间，我国农村户籍制度和农村土地制度高度重合：依靠农村户籍把农民拴在集体土地上，依靠集体土地把农民限制在农村。这样，城乡二元结构被割裂了，农民彻底失去了向城里流动的可能。在当时，那些敢于冲破束缚、擅自到城里谋生的行为被称为“盲流”，涉嫌“盲流”的人被称为“流民”。“盲流”和“流民”现象的出现，反映了当时的中国是一个封闭僵化的社会状态。与当时国家采取的计划经济体制相适应，农村土地不能流转而由国家直接支配、征用。这时的农村土地，无论是在农民那里还是在决策者那里，都具有保障作用。对农民而言，土地虽然属于集体所有，但他们凭借其集体成员身份共享集体劳动的成果③，表面上看好像与土地的保障作用无关，实则不然。我国集体经济组织，无论是早期的低级合作社，还是后期的高级合作社，抑或后来的，其最初的区域划分标准是土地而非人口。一旦一个地方被划归某个集体，这个地方上的人也就随之归于该集体。所以，土地对农民有着实质的保障意义。对决策者而言，土地不光有保障农民生存的功能，还具有保障工业化建设顺利进行的功能。新中国成立后，我国要用最快的速度实现工业化，需要大量的原材料和农业产品，分散的、落后的农业生产方式无法满足工业化的需要。因此，必须让农民集中起来安心生产，为工业化提供更多的农产品。正是充分利用了农村土地的保障功能，拒绝和排斥农村土地的流转，在当时的历史条件下的确发挥了积极作用：稳定农村便是稳定整个社会。国家通过征收、征用等方式使用农村土地，节省了政府财政支出，积累了大量的资金，这对我国进行的工业化建设、改善基础设施建设、推动经济发展具有重要的意义。这一时期，有关农村土地立法的政策集中于关注土地的保障功能，土地流转不是当时立法者首要考虑的问题。因此，这种土地立法政策是一种以强调土地保障功能的单一制政策。土地权利主体是清一色的集体经济组织，作为个体的农民被淹没在集体之中，土地流转被排斥在市场交易之外。

二、老双层制政策

拉开我国改革开放帷幕的是农村土地家庭联产承包责任制的诞生，土地承包的目的说到底是为了解决吃饭问题（原有的土地制度不能解决好吃饭问题）。穷怕了的农村人对饥饿有着刻骨铭心的记忆。所以，生存保障是当时农村土地制度设计的核心政策。这一政策最为经典的表达就是“交够国家的，留足集体的，剩下的就是自己的”。在1982年到1986连续5年中央的关于农村改革的“1号文件”中，都积极肯定了解决农民吃饭问题的重要性。1991年党的十三届八中全会，首次明确肯定家庭联产承包责任制是“集体经济的自我完善和发展，绝不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇”。在1993年的宪法修正案中，农村土地家庭联产承包责任制被写进了我国《宪法》，以解决农民吃饭问题为最初出发点的农村最终修成了正果。从此，必须注重土地保障功能成为我国有关农村土地立法的重要政策内容。与此同时，我国的改革开放事业在几经探索后，最终于1992年选择了走社会主义市场经济道路。围绕市场经济的建立和完善，我国农村土地立法逐渐改变了以往单一的政策取向，在强调土地保障功能的同时，开始关注土地权利的流转功能。④1993年《中共中央关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，在坚持集体所有和不改变土地用途的前提下，允许土地的使用权依法有偿转让。这是我国首次认可土地权利可以依法流转的土地政策。后来，这一政策精神相继被《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》等法律所承续。事实上，我国农村土地制度改革是在两个方面同时展开的：一方面，必须强调土地对农民的保障意义；另一方面，必须尽量让土地权利流转起来。前者意味着，在我国还没有建立起完善的社会保障体制前，土地不能轻易从农民手中离开。农民丧失土地将会加剧社会矛盾，引发社会动荡甚至革命。我国近代以来的所有革命无一不是与土地密切相关，历史之鉴不可不察。农民手中的土地必须“长期稳定”。后者意味着，为适应社会主义市场经济的需要，所有的生产要素（包括土地、劳动力）都必须自由流通。农民手中的土地权利应该流转起来。如果说，注重土地的保障功能是基于历史经验的总结，那么，注重土地权利的流转将是着眼我国未来发展的需要。这两者都不可或缺，它们共同构成了改革开放时期我国农村土地制度改革的政策取向，被称为双层制政策。这一时期我国有关土地立法都提及土地权利的流转问题，但由于没有建立起完善的社会保障体制和废除城乡二元户籍制度的客观实际，在立法政策上，坚持强调以土地的保障功能为主、土地权利流转为辅，土地权利的流转被限制在很小的范围，甚至流转都不一定按照市场规律进行。因此，与只强调农民土地保障功能的单一制政策相比，双层制政策在注重土地保障功能的同时，加入了土地权利流转的因素。然而，受制于当时的国情，在处理土地保障功能和土地权利流转功能的关系上，土地的保障功能是双层制政策的主导力量，土地权利的流转功能仅是双层制政策的必要补充。更为棘手的是，土地保障功能的本质内涵在于强调“稳”，与土地权利流转功能的本质内涵在于强调“变”正好相对，由此导致我国这个时期制定的有关土地立法中时常会出现法律在这两者之间发生价值上的冲突。⑤要解决这些法律冲突，就得理解立法者背后所坚持的政策取向：土地的保障功能是第一位的，土地权利的流转功能是第二位的；只有在实现了保障功能的前提下，土地权利的流转才是被允许的，否者流转就会受到限制。这种农村土地立法的双层制政策虽然看到了土地流转的必要性，但由于它并不完全遵循或利用市场规律来实现权利流转，因而是一种老双层制政策。

三、新双层制政策

改革开放后，随着市场经济的发展和社会管理的创新，城乡间二元隔离的局面被逐渐打破。自上世纪90年代出现的民工潮，堪称中国特色的城乡之间、区域之间的人口流动。据权威数据统计，目前我国进城务工的农民工每年基本维持在1.5亿人左右的水平。这些农民工为其所在城市的建设和发展作出了重要贡献，却因户籍、土地等制度的束缚，享受不到“城里人”那样的社会福利保障和公共服务，在客观上造成城市里的新二元对立。所以，要加快城镇化进程，实现农民市民化，必须在改革农民户籍制度的同时，变革农村土地制度。在我国改革开放事业进入市场经济实践20余年后，国家积累了大量的财富，全国人民基本上解决了温饱问题。在部分学者看来，土地对农民而言丧失了保障功能，即便不依靠农村土地，只要有健全完善的社会保障机制，农民仍然可以独立养活自己。的确，经过数十年的发展，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，农民对土地的依赖已没有过去那样强烈。土地的保障功能发生了动摇，但万万还没有到否定的那一步。在此时代背景下，国家让农民从土地上走出来，进入到城市生活，实现农民市民化。在这个过程中，无疑需要农村土地流动起来。一旦让农村土地流动起来，就必须按照市场经济的价值规律进行交易。市场交易需要确定权利，明晰的产权是交易的前提；市场经济需要参与交易的双方地位平等，实行等价有偿交换；市场交易遵循优胜劣汰的竞争法则，最后会出现贫富、强弱的两极分化。⑥因此，参与市场交易的土地权利如果缺少了必要的“护身符”，农民的土地财产权非但不能得到有效保护，反而会在自由、公平的市场交易口号掩饰下受到“合理”地侵害。因此，在我国推进城镇化进程中，在改革农村土地制度的操作中，所有的立法和实践都必须坚持三个基本的价值判断：首先，要保护农民的土地权利，必须强调土地对农民的保障意义，让农民能够切实依法占有一定量的土地，这点绝对不能虚化。其次，在强化土地保障功能的前提下，土地权利流转必须遵循市场交易的价值规律。第三，当土地的保障与土地权利的交易发生冲突时，必须牺牲土地权利市场交易的规则，因为前者是最低级别的正义，必须首先得到满足。所以，现阶段我国土地立法的政策应该是在确保土地保障功能前提下坚持土地权利的流转功能。这种土地立法政策没有放弃土地的保障功能，在坚持土地对农民、农业和农村的重要性的前提下，走土地权利流转市场化道路。从本质上讲，它仍属于双层制的政策，只是因诞生于我国全面深化改革的新时期，时代赋予了它新的要求和内涵，因而被称为新双层制政策。与老双层制政策相比，相同在于都坚持了土地的保障功能和土地权利的流转功能，相异在于土地权利流转时对待市场价值规律的态度不同：老双层制中的土地权利流转不以市场规律为导向，新双层制中的土地权利流转遵循或利用市场价值规律。我国农村土地立法政策由原来的单一制历经老双层制向新双层制转变的过程，其实质是从“土地资源化”向“土地财产化”演变的过程。“土地资源化”意味着土地是一种自然资源，反映的是农民对土地的依赖关系，其核心是通过户籍制度把农民束缚在集体土地上，客观上造成了城乡二元对立的社会格局，是计划经济时代的产物；“土地财产化”意味着土地是一种可交换性的权利，反映的是农民对土地依赖的弱化，甚至是虚拟化，其核心是通过户籍制度改革，取消把农民束缚在集体土地上的农业户口，同时把农民纳入全民社会福利保障体制，客观上实现城乡一体化发展，是市场经济时代的产物。

四、坚持和完善新双层制政策

新农村建设土地政策精选篇12

刘晓霞（1971-），女，吉林农业大学马克思主义学院教授。

摘要：“三农问题”是我国目前存在的热点问题。而解决三农问题最关键是解决好农村的土地问题。我国农村土地政策的合理与否与农民生活能否得到保障息息相关。改善农村人地关系的矛盾涉及到民生、民计，对农村土地政策改革和完善的新思路对加快农村适度集中使用，推动土地依法、有偿、规范合理运转起到发展规模农业能够与市场经济结合的作用，实现有中国特色的社会主义现代化农业。

关键词：土地政策；演变

一、引言

土地是一国的立国之本，土地及依附其上的房屋是每个人的安身立命之本，土地对于农村而言，重要性更是不言而喻。农村土地的开发利用与纠纷解决是我国政府执政的一项重要内容。改革开放三十多年，农村土地政策一直是我国党的政策主要组成部分。新时期党的农村土地政策对我国有着重要意义。

二、我国新时期农村土地政策的历史背景和研究过程

1、历史背景。家庭联产承包制是一项在1980年代左右在中国大陆农村实行的重要改革，是农村土地制度发展的重要转折，也成为当下中国大陆农村的基本经济制度。“十一届三中全会”以来推行在大陆的“改革”最早始于农村改革，标志为“分田到户”或包产到户，后来被称为“家庭联产承包责任中央制”，俗称“大包干”。早在1952年底全国广大解放区的基本全部完成。这次的完成，标志着中国社会的半封建性质的结束，消灭了封建剥削制度。土地方面由以前的剥削阶级所有转化为农民所有，实现了“耕者有其田”的目标，又充分激发农民的劳动积极性，同时又强力的解放了农业生产力解决了民主革命阶段留下的问题，促使农业生产迅速得到了恢复和发展。

2、确立的历程。早在1978年的家庭联产承包责任制改革中把土地产权划分为所有权和经营权。其中的“所有权”仍归集体所有，集体经济组织实行负责监督承包合同履行。“经营权”是由集体经济组织通过按户均分包给了农户自主经营。此次家庭联产承包责任制的全面推行，不仅纠正了经营方式太过单调和存在长期的的管理高度集中的弊端，而且也让农民在集体经济中以单纯的劳动者的身份变成及时生产者有事经营者，更加充分的发挥了土地和劳动的潜能，同时又强力的调动了农民的积极劳作性。自此，又通过1982年12月4日的第五届的全国人民代表大会中第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》保障了农民的土地经营权。宪法规定了：“农村和城郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地和自留山也属于集体所有。”家庭联产承包责任制是我国农村经济体质改革的产物，通过家庭联产承包责任制表现出我国农民的伟大创造。党的十一届三中全会以后，在伟大的中国共产党中央的积极支持和强大的倡导下，家庭联产承包责任制逐渐在全国推行，到了1983年初，全国农村已经有93%的生产队实行了这种责任制。

3、优缺点。家庭联产责任承包制它改变了中国农村陈旧的经营管理模式，不但解放了生产力，还积极调动了广大农民群众的生产经营。对于我国来讲，农业发展的水平相比较略低，主要是靠手工劳作，并不适合大规模的经营，所以将经营的单位化小到家庭的这种模式，同手工劳动的生产水平相适应。农业上生产的劳动对象是动植物等生命体，劳动对象就要求了劳动者有更强烈的责任心，让农业生产和农村经济迅速发展起来。对于原先的大规模经营下的集体劳动也就是改革前农村将生产队为基本经营单位的弄明评工记分年终分配对于每个人的劳动数量和质量很难准确的统计出来，所以平均主义的“大锅饭”将以家庭为经济单位可以克服干多干少一个样的平均主义。

相反家庭联产承包责任制的缺陷又有那些影响：农业生产时间过长成本过高，农村的基础设施建设较差，建设难度又较大。同时在我国的农村集体经济建设中是由集体组织负责进行的农田水利等基础性设施的建设，其中的原因包括：一方面个体的农户能力有限，无法单独进行大规模的基础性设施建设；另一方面属于公共产品的农村基础设施在公有制下，再经过私人建设根本不符合经济学原理。同时通过家庭联产承包责任制的实行阻碍甚至破坏了农村中道路建设和农田水利基础设施建设等公共产品的建设，再一原因是因为占用了土地的农村中需要修建的公共设施产品问题难以解决且成本较高无法实施，这一系列问题导致了农业生产长期的成本高。

三、新时期党的农村政策的主要内容和绩效

1、主要内容。新时期的已经基本形成。（农村集体土地使用权流转极致的思路将按照土地所有权、土地使用权和其他项权利的确认、规定）“确权”和“两权”既所有权和使用权，是以分离、价值显化、市场运作、利益共享作为方针，依据土地有偿使用的原则，对农业用地和建设用地使用权实行包括有偿有期限流转制度，农业用地在土地承包期限内，便可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让承包权，通过鼓励农民将承包的土地向专业大户、合作农场和农业园区流转来发展农业规模经济。

2014年最新土地政策指出改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

2、路线。通过以土地使用权的合作、入股、联营转换等凡是进行流转的集体设施用地，鼓励向城镇和工业园区集中。主要内容是：通过不改家庭承包经营的基本制度的基础上，让股份制引入土地制度的建设，建立由土地为主要导向的农村股份合作制度，将由农民承包的土地从实物形态抽离为价值形态，使一部分农民获得股权后能够安心从事二、三产业的发展；另一部分农民则可以扩大土地经营规模，实现农业由传统向现代的转型。

2013年全国两会给土地定下清晰的方向与目标：加快弄村土地征收改革与完善土地流转制度；建立弄村金融机制，制止地方土地生财。两会是农村土地确权保障农民权益，实现了农村集体性建设用地和国有土地享有共同平等的权益。

3、绩效。新时期我党农村土地政策首先解决了亿万农民的温饱问题。从十一届三中全会至今，中国农民改革翻过一座座梁，跨过一道道坎，风雨兼程走过了30个年头，如今，统筹城乡，科学发展，加快形成城乡一体化格局，已经成为中国改革开放的时代主题。其次调动了农民的积极性，推动了农业现代化进程。我党代表将“一切为了人民，一切依靠人民”和实现最广大人民根本利益作为不可分割的两方面。同时贯彻这项原则建设社会主义新农村，新时期的土地政策强烈的激发了农民百姓的积极性和自主性劳作生产，带领广大农民用自己的双手建设自己的美好家园。推动了农业现代化进程。最后促进了农村社会的稳定发展。新时期农村土地政策不仅发展了农村经济建设，还创造了农民生活水平的大幅度提高。

四、总结

通过对新时期农村土地政策的调查来看，我们这些学者们对新时期党的农地政策的系统知识研究并没有形成十分系统化和理论化的成果。我们应该更加全面系统地将不同历史时期的农村土地政策普遍联系起来，更深层次的了解他的规律性，通过总结他的特点去尽可能预测其发展走向，形成系统性的理论去帮助新农村建设的实践。

中国新时期的土地政策促进了新农村建设，党的土地政策坚持以发展着马克思主义为指导，贯彻一切从中国的实际出发，适应生产力发展的要求，全面弘扬与时俱进的精神，充分调动农民群众的劳作积极性，坚持市场经济改革的方向，维护了农村社会的稳定发展，同时也促进了中国经济的发展，对于土地政策的探究足以证明了中国是经济大国，未来的中国必然是农业大国，经济强国。（作者单位：吉林农业大学）

参考文献：

[1] 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上、下卷）[M]，中共中央党校出版社1993年版.

[2] 甘见东：对改革开放以来农村土地政策的若干思考[J]，山东省农业管理干部学院学报，2010（3）.

[3] 丁军、刘爱军：中国农村土地制度研究述评[J]，江汉论坛，2010（7）.

新农村建设土地政策精选篇13

1 天水市农村土地流转的现状

天水市位于甘肃省东南部，辖秦州、麦积两区和甘谷、武山、秦安、清水、张家川五县，共有113个乡镇，2505个行政村，总面积1.43万平方公里，总人口378万，其中乡村人口占近70%，耕地面积572.9万亩，人均耕地1.7亩。自国家出台政策允许农民通过多种形式流转土地以来，流转面积虽已初现规模，流转形式趋于多样化，流转主体呈现多元化，对促进农村劳动力转移、农业规模经营和科技进步、加快农业产业结构调整、提高土地产出效益、推进城乡一体化发展起到了积极作用。

1、制定政策措施，推动土地流转。天水市政府相继出台了《天水市农村土地承包经营权流转管理实施办法》、《关于进一步加快农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》等政策文件，对流转行为、扶持政策等进一步明确和细化，市级财政每年安排专项资金，用于土地流转服务体系、土地流转市场建设、规模经营主体的以奖代补和宣传培训等。各县区也制定出台了加快农村土地流转奖励扶持政策，极大推动了全市土地流转特别是规模土地流转的快速发展。

2、健全服务体系，促进土地流转。

3、探索流转模式，带动土地流转。

4、培育经营主体，拉动土地流转。

2 天水市农村土地流转存在的主要问题

尽管天水市土地承包经营权流转已取得初步成效，形成了一定的规模效应。但是由于农业经济基础较为薄弱、流转起步较晚，在流转过程中依然存在诸如部分农民流转积极性不高、保障机制不完善、管理机制不够健全等诸多问题。这些问题的存在严重阻碍了土地承包经营权流转的发展，制约了农业现代化、集约化的进程。

1、思想认识有偏差。少数基层干部在推进农村土地流转上认识不明确，缺乏有效的引导和服务；有的急于求成，强迫命令。部分农户对土地流转顾虑较多，有些农户认为种田不但不交农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，觉得弃之可惜；还有部分农户存在“三怕”，怕丧失土地经营权，缺少就业门路；怕流出的土地收益（租金或承包费）难兑现，无生活保障；怕退回耕地时难复耕等。此外，由于天水市农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系还亟待完善，很多农民在没有更好就业机会的情况下，子女上学、看病、养老等还得依赖土地给他们带来的相对稳定的收入，制约了土地流转的快速发展。

2、流转规模偏小。从全市农村土地流转发展情况看，虽然近年来发展速度较快，但还处在起步阶段，与全国、全省、其他市州相比还存在较大差距。流转率还低于全国和全省平均水平。土地流转和规模经营水平还不能适应农村经济发展和现代农业建设的要求。

3、市县财政支持不够。近年来，为了促进农村土地流转健康快速发展，省、市政府陆续出台了关于加快发展农村土地流转的意见，提出要不断加大政策支持力度，各级财政每年要安排专项资金，并纳入年度财政预算，扶持和激励农村土地流转。但从我市土地流转的发展数量和规模看，扶持范围和力度严重不足，一定程度上影响了全市土地流转的健康快速发展。

4、新型农业经营主体融资难。土地流转后农业基础设施建设、现代化农资投入、规模化和机械化运营均需要大量资金，向金融机构贷款是新型农业经营主体所需资金的主要来源。但由于农业受自然和市场双重影响，经营风险大，生成周期长，贷款风险高以及农业保险品种单一，保障水平较低等原因，新型经营主体“融资难”困难。

3 解决天水市农村土地流转问题的对策探讨

按照中央和省市统一部署，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出的要鼓励创新土地流转形式、规范土地流转行为、加强土地流转管理服务、合理确定土地经营规模，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。要健全农村土地纠纷仲裁调处体系，形成调解、仲裁、司法相结合的农村土地矛盾纠纷化解新机制。

1、转变群众思想观念，不断提高农民流转土地的积极性。充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自觉性。一是加强对农村土地承包法律法规的宣传培训。大力宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关规定，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法；农经部门要定期组织专门的土地流转知识培训，让广大农民知道流转、懂得流转、愿意流转。二是加大典型引导力度。乡镇和农业农经部门要充分发挥现有的土地流转成功典型、外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，不断培育新的流转典型，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转。

2、把提供优质服务作为宗旨，不断优化农村土地流转的环境。一是健全土地流转市场体系。要全面建立和完善农村土地流转服务体系，加快村级土地流转服务点建设，落实办公场所，配备专职人员，完善服务设施，健全工作制度，全面有效开展信息、备案登记、政策咨询、合同签订指导、合同鉴证等指导服务。二是积极发展市场中介组织，建立健全以市、县、乡、村服务机构为重点、土地流转社会中介组织为补充的农村承包土地流转管理服务体系。使土地承包经营权流转顺利进入市场，依靠市场调节完善流转机制。

新农村建设土地政策精选篇14

关键词：新农村建设；承包地；流转

新农村建设目标的实现与承包地流转有着密切地联系，在新农村建设中如何利用好农村的土地资产和资源，以实现建设目标，首先要解决好土地流转问题。土地承包经营权的流转是最常见的问题之一，我们必须高度重视承包土地流转中存在的主要问题，并采取切实有效地措施进行应对。

一、新农村建设中承包土地流转中存在的主要问题

我国现行的政策和法律中对农村承包地的流转有着相对明确地规定，《农村土地承包法》和《物权法》明确指出了允许土地承包经营权流转，但是，土地流转面积不大、比例不高。所存在的问题： 一是农民观念落后，宁可抛荒土地也不愿意流转； 二是农村社会保障没有建立，不能解除农民流转土地后的后顾之忧； 三是土地流转不够规范，没有建立流转有形市场、合同不够规范、确权发证不到位等。在新农村建设中，承包土地流转成为政府主导的流转行为。从农村承包地流转的现状看主要存在以下问题：

（一）政府部门强制农户进行承包地流转

在新农村建设刚刚开始的时候，全国各地的土地流转以农民自发为主，但是，流转的面积并不大，比例也不高。但近年来，大部分的农地流转主要是由县乡政府和村委会主导的农村承包地流转。政府和村委会主导的土地流转往往强制农民流转承包地、操纵土地流转价格、截留流转费用。《农村土地承包法》第33条明确规定：土地承包经营权的转让必须遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行承包经营权的流转。第34条规定：土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转及流转的方式。农村土地的所有权虽然属于集体所有，但农户土地的承包经营权起着限制集体所有权的作用，集体组织不得流转土地承包经营权，农户对非法干涉有权对抗。政府和村委会主导的土地承包经营权流转显然是违反法律规定的。政府和村委会主导以至代替权利人转让土地承包经营权是违法的，但是在尊重农户意愿的前提下，政府和村委会帮助农户进行土地流转，提高土地流转效益则是合法的，是农民所需要的。

（二）新农村建设过程中强行改变土地用途

土地承包经营权的标的是农业土地，主要是耕地和基本农田。土地承包经营权作为设定于农民集体土地所有权上的用益物权是一种他物权，土地承包经营权人只能在特定目的范围内直接支配土地，也就是在农业用地和经营农业的目的范围内支配土地，超越法定目的范围就没有支配权利，其支配不仅是无权支配，而且违反土地用途管制制度的强制性规定，因此，土地承包经营权的流转不得改变土地的农业用途。政府和村委会在主导承包地流转时，往往以经济利益和利润为目的实施改变土地农业用途的违法行为。

（三）耕地流转非粮化

耕地，特别是作为基本农田的耕地，是国家粮食安全的保证。农地流转不得改变土地的农业用途，不得危害国家的粮食安全。但是，在新农村建设中农地流转的非粮化情况严重，所谓的规模经营，大部分变成了比较效益更高的蔬菜、水果、药材等经济作物或者发展旅游、观光农业，粮食种植面积大幅下滑。

二、建议与对策

针对以上几个方面的问题，结合具体工作实践，我们提出以下几个方面的建议和对策：

（一）正确定位承包地流转政策

关于新农村建设中的土地流转政策，党的十七届三种全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》有明确的阐述，其基本精神就是要在稳定和完善农村基本经营制度的前提下，完善土地承包经营权的权能，依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有的性质，不得改变土地用途，不得损害农民的土地承包权益。因此，应当按照中央政策，稳定和完善承包经营，不得贬损家庭承包经营，不要夸大规模经营的好处，有条件的可以适度规模经营，而不得不顾条件地无度推进，要尊重农民的自愿，不得强制。

（二）土地流转过程中要切实保障农民劳动权的实现

如果在新农村建设过程中，通过强制流转将承包地变为私人资本，就剥夺了农民的劳动条件，使农民丧失了劳动权。在新农村建设过程中，中央政策规定有条件的地方发展适度规模经营，首先要解决转出土地的这部分农民的就业问题。农民承包地的意义并不仅仅是每亩多少租金，而是它是生活安定的基础和保障。在农民自愿流转的情况下，农民就业和生活保障应当没有问题，否则，农民不会流转土地。但在政府和村委会主导的承包地流转中，土地被转出后农民就往往失地失业。因此，要坚决制止政府和村委会主导的强制流转。

（三）应当建立严格的责任追究制

违法强制流转农民承包地、强占土地的行为，是对农民财产的严重侵害，应当通过行政、刑事和民事责任予以追究。对政府违法流转土地应当建立严格的问责机制，由上级政府、农业主管部门、土地管理和土地督察、行政监察部门严格地联合问责，追究其行政责任，具有问责权的任何一个部门都应当有首问职责，问责滞后与失职的应当追究各个问责部门的责任。